市人大常委会教科文卫工委

市人大常委会：

公共卫生事关人民群众身体健康和生命安全。为深入贯彻习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控和公共卫生安全系列重要讲话精神，全面落实中央和省、市委决策部署，市人大常委会将公共卫生服务体系建设作为今年的一项重要监督议题，听取和审议市政府专项工作报告，立足当前、着眼长远，推动提升我市卫生健康水平。为进一步提高审议质量，第六十三次主任会议研究确定实施方案，明确了指导思想、重点内容、具体步骤和工作要求。现将调研情况报告如下：

一、调研过程

新冠肺炎疫情发生以来，市人大常委会高度重视，及时作出关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定。余红艺主任就疫情防控和公共卫生服务立法、监督等工作提出具体要求。我委在常委会分管领导带领下，深化监督工作“十步法”，深入组织开展系列调研：一是“学”，市人大常委会举办专题法制讲座，邀请省卫健委副主任夏时畅作关于新冠肺炎防控工作与公共卫生服务体系建设的辅导报告。二是“听”，召开专题汇报会，听取市卫健、编办、发改、财政、医保、教育等11个部门相关工作情况的汇报。三是“谈”，召开由区县（市）卫健部门、医疗机构和疾控中心负责人、市人大代表、专家学者、市民代表等参加的系列座谈会，广泛听取社会各界的意见。四是“察”，常委会组建三个视察组，胡军、戎雪海、王建社副主任带领部分组成人员和人大代表，分赴海曙、镇海和江北等地开展实地视察并召开座谈会，听取基层工作情况和意见建议。五是“征”，6月18日至22日，我委与甬派合作，就我市公共卫生服务体系建设现状、存在问题、对策建议等内容开展网上问卷调查，参与投票的“派粉”达141070名，社会反响热烈。六是“商”，梳理调研收集的情况及外地做法经验，与市卫健、编办、财政、教育等部门进行专门对接，共商工作举措。七是“协”，委托10个区县（市）人大常委会开展协作调研并收集调研报告，指导市人大代表卫生专业小组开展专题调研，还与公共卫生专家进行交流研讨。

二、工作成效

近年来，市政府及相关部门把人民健康摆在优先发展位置，深入贯彻落实“以基层为重点、以改革创新为动力、预防为主、中西医并重、将健康融入所有政策、人民共建共享”的卫生健康工作方针，统筹安排、循序推进，加快基本公共卫生服务项目扩面、提质、增效，公共卫生服务体系建设得到不断推进。我委与甬派联合网上问卷调查显示，有87.3%的参与投票者认为我市公共卫生服务工作总体上较好。面对突如其来的新冠肺炎疫情，我市各级政府在党中央国务院、省委省政府和市委的坚强领导下，在全市统一调度指挥下，全面筑牢疫情防线，依法实施联防联控、群防群控、精密智控，阶段性打赢了防控阻击战，我市公共卫生服务体系同时经受了一次重大检验。

一是注重顶层设计，制度保障不断完善。市政府认真贯彻落实相关法律法规，制订两轮公共卫生体系建设三年行动计划，建立以分管副市长为主任的公共卫生工作委员会，印发《健康宁波2030行动纲要》。纵深推进“双下沉、两提升”工作，建立分级诊疗制度，实施医疗纠纷“宁波解法”，落实《宁波市突发性公共卫生事件应急预案》《宁波市卫生应急工作示范乡镇(街道)考核评估实施办法》等具体措施，构建了预防控制重大疾病和突发公共卫生事件的长效机制。去年，全市城乡居民人均期望寿命81.66岁、孕产妇死亡率接近零、5岁以下儿童死亡率2.17‰等反映人群健康的主要指标全国领先；全市法定甲乙类传染病报告发病率198.12/10万，持续维持在较低水平。

二是全面推进改革，服务体系逐步健全。市政府以医药卫生体制改革为抓手，搭建覆盖全市、层级分明、运转有序的公共卫生服务网络，统筹联动不断加强，服务能力不断提升。大力推进应急管理、疾病预防、院前急救、血液保障、精神卫生等专业机构的组建和职能发挥，构建形成了市、县、乡镇（街道）、村（社区）横向到边、纵向到底的四级公共卫生服务体系。目前，全市共有卫生医疗机构4530家，实有病床43373张，城市十分钟、农村二十分钟卫生健康服务圈基本形成。规范实施基本公共卫生服务项目，积极推进家庭医生签约服务，进一步落实公共卫生责任制。2018年我市基本公共卫生服务项目代表浙江省接受国家考核，荣获总成绩第一名。

三是持续加大投入，基础支撑更加有力。2003年非典以来,我市财政卫生支出由7.55亿元增加到114.27亿元,年均增长18.51%,快于同期GDP和财政支出的增速。2010年至2019年，全市累计投入52亿元，基本公共卫生服务人均财政补助标准由25元提高至74元。截至今年3月底，全市各类医疗保险参保人数743万人，户籍人口参保率99.46%。全市医疗资源布局进一步优化，硬件设施改善力度持续加大。市第一医院迁建、宁波大学附属医院改扩建、市第九医院二期、杭州湾医院等一批医疗卫生重大项目顺利推进。不断加强信息化建设，开设全国首家城市云医院，建设慢性病大数据研究等基地，建立精神卫生、区域医疗平台等9个信息系统，批量归集了公共场所卫生许可证等2.8亿条信息数据。

四是坚持联防联控，抗疫工作取得成效。年初新冠肺炎疫情发生后，我市迅速成立疫情防控领导小组，落实主体责任，全面动员指挥，并向社会及时准确公开发布疫情。在不同阶段因势施策，实行封闭式管控，及时切断传播途径，外防输入、内防扩散。加强发热门诊的全周期管理，加大排摸力度，强化流行病学调查，确保及早发现、及早防治。坚持“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”的原则，及时优化疗诊方案，实施中西医结合、远程会诊和联手施治，本地确诊病例治愈率达到100%。完善工作激励机制，凝聚社会各方合力，统筹推进疫情防控和经济社会发展。

三、存在问题

虽然我市公共卫生服务体系建设取得了明显成效，但与日益增长的人民群众健康需求相比、与当好浙江建设“重要窗口”的模范生要求，还有一定的差距。主要体现在以下四个方面：

（一）应急机制有待完善。一是部门联动机制不够完善。面对重大突发公共卫生事件，卫健部门和疾控机构难以统筹全市力量。相关部门的职责有待进一步厘清，责任有待进一步落实，部门之间的协作有待加强，联判联动能力有待提升。部门的应急预案不够完善，处置事件的方式手段还不多样。二是监测预警机制不够完善。监测“前哨”分布不够广泛，对不明原因新型传染病还是较难发现，基层医疗卫生机构公共卫生“守门人”和“吹哨人”的作用发挥不明显，传染病早发现、早报告、早处置能力有待加强。三是物资保障机制不够完善。缺乏应急医护物资储备机构和储备库，本地产业配套不全，没有形成产业链。应急救援物资集中管理、统一调拨、统一配送有待加强。财政预算安排突发公共卫生应急经费有待适度增加。

（二）硬件设施相对薄弱。一是疾控设施薄弱。市、县两级现有疾控机构基础设施陈旧，设备配置滞后，各类管线老化，实验室总体面积较少，检验检测能力不能适应重大疾病防控关键技术研发以及突发事件现场处置。二是救治设施薄弱。市本级无独立设置的传染病专科医院，全市仅25家医院开展感染科（传染科）诊疗服务，床位共462张，最少的区县（市）只有10张，无法满足较大规模集中收治需要。负压病房、负压手术室、负压重症监护病房等医疗救治设施严重短缺。三是基础用房薄弱。多数发热门诊整体面积不充足，结构布局不合理，功能分区和出入通道设置不规范，存在医院感染隐患。全市急救站点数量不足、分布不合理，仅40%的站点符合建设标准。四是信息设施薄弱。市卫生健康数据中心多数设备临近报废期限、亟需更新。相关部门之间的信息数据互联互通不畅，共享作用发挥不充分。

（三）基层基础不够扎实。一是医防协同合力不够。县域医共体、乡镇（街道）的公共卫生责任尚未全面落实，医共体与所属乡镇卫生院（街道社区卫生服务中心）的公共卫生权责关系有待进一步明确，医防协同工作机制、监督考核机制不够健全。医保对分级诊疗制度差异化支付政策的杠杆作用还不充分，鼓励引导基层医疗机构开展防病治病、提供适宜技术服务、住院康复的激励机制有待于深化。二是基层服务能力不足。基层医疗机构公共卫生人员数量、专业能力与实际工作要求不相匹配。基层医疗机构运行困难，公共卫生网底薄弱，截至去年底，全市亏损的有101家，亏损面66.9%，总亏损2.94亿元。三是公共卫生意识不强。大健康理念有待进一步树立，大健康格局有待进一步形成。公共卫生的法治体系不够完善，法律法规之间的衔接不够顺畅，落实落地、见行见效不够。公共卫生法律法规、专业知识的日常普及和宣传教育不充分。市民的公共卫生安全意识不够强，全市季节性流感疫苗接种率不足1%，食品卫生、环境卫生等预防习惯有待养成。

（四）队伍建设亟待加强。一是编制缺口较大。由于受总量控制等原因，公共卫生人员配备不足。“十三五”期间我市千人专业公共卫生人员数约为0.69人，难以达到省市规划的0.83人的预定目标。全市疾控机构共有编制615个，每万常住人口配比为0.65，远低于全国1.46的平均数。市疾控中心编制数140个，列15个副省级城市倒数第一，配比率省内低于舟山、衢州、杭州、湖州和丽水。市卫生监督所仅有54个编制，列5个计划单列市倒数第一。二是专业人员不足。全市执业（助理）医师数和注册护士总数偏低，感染科、儿科、精神科、全科医生等专业人才数量不足。院前急救机构、市中心血站、基层医疗机构卫技人员、卫生健康信息化工作人员等编制及配备也比较紧缺。公共卫生从业人员因绩效工资核定基数较低、职称晋级难等原因，人员流失严重。三是培养培训不够。本地公共卫生专业人才培养规模较小、培训途径缺乏，高学历、高职称医疗卫生人才紧缺。在甬高校仅有宁波大学开设了与公共卫生相关的预防医学专业，且仅三分之一毕业生留甬就业，不能满足本地公共卫生服务岗位需求。

四、对策建议

世界正遭遇前所未有的公共卫生危机。我国公共卫生领域也面临多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面。习近平总书记明确指示要“构建起强大的公共卫生体系”。目前，新冠疫情还未完全消退，我市又经常面临台风等自然灾害，即将进入重度老龄化社会。市政府及相关部门要牢固树立以人民为中心的发展理念，补短板、强弱项，对公共卫生服务体系进行整体谋划、系统重塑和全面提升，实现从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，为人民群众提供全方位全周期、优质高效、公平可及的公共卫生服务。

（一）加强公共卫生协同机制建设。一要强化统筹协调能力。进一步健全由市政府领导牵头的公共卫生工作委员会工作机制，强化统筹协调，落实责任分工，加强公共卫生工作的指导、协调和管理，及时制定相关政策和改革方案，建立常态化的工作会商、研判和决策机制。二要落实公共卫生职责。进一步压实市、县、乡等三级政府的公共卫生职责，完善相关保障机制，加大公共卫生考核力度。推进县域医共体建设，加快公共卫生与临床医疗、健康服务等有机融合。三要加大基础保障力度。适度增加公共财政投入，拓宽卫生基本建设渠道，加大公共卫生应急经费保障力度，健全财政对医疗机构的补偿机制。强化医保资金在公共卫生服务体系中的杠杆作用，深入实施分级诊疗制度。

（二）加强疾病预防控制体系建设。一要推进疾控体系改革。进一步明确疾控机构定位和职能，探索建立疾控与医疗人员合理流动机制。加强高端装备配置和关键技术研发，提升检验检测和疾病预防控制能力，加快推进市、县两级疾控机构专业化建设。二要提高应急管理能力。加强公共卫生监测预警、疾病预防控制、应急指挥、基层公共卫生治理联防联控等四大体系建设，织密织牢公共卫生安全防控网。三要加强救治体系建设。全面加强医院规范化建设，建立健全分级、分层、分流的疾病救治机制。加强与上海等高水平医疗机构和研究院所的跨区域合作，提高医疗救治能力。

（三）加强公共卫生基础设施建设。一要加快医疗资源布局。强化全市统筹，科学谋划《宁波市卫生健康事业发展“十四五”规划》，合理确定医疗卫生机构设置和建设计划，逐步缓解供需矛盾，优化我市公共卫生资源配置。二要加快重大项目建设。严格按照时间节点，加快市第一医院迁建、中科大宁波华美医院医疗综合大楼建设、市疾控中心迁建、市公共卫生临床中心等医疗卫生重大项目建设，争取早建成、早启用。三要加快信息系统建设。大力推进健康医疗大数据建设，做好数据归集和对接，发挥“大数据+基层网格”精密智控作用。依托市政务云中心，建立部门和区县市数据共享机制，加强公共卫生健康数据共享和业务协作。实施大数据分析，实现重点人群精准管理。

（四）加强高素质的人才队伍建设。一要强化机构编制保障。科学核定公共卫生相关机构人员编制，缓解机构编制的结构性矛盾，充分挖掘内部潜力，加强基层防保队伍建设。严格落实《浙江省各级疾病预防控制中心机构编制标准》等要求，2020年年底前，按照第六次全国人口普查常住人口的万分之1.2—1.4以及省、市、县三级比例，足额配备疾控中心编制。二要强化专业队伍建设。在甬高校加快建设公共卫生相关学科，造具有国内核心竞争力和区域影响力的公共卫生重点学科，加快培养一批既懂公共卫生知识、又善应急管理的复合型人才。优化绩效考核管理制度，完善人才激励、培养和使用机制。三要强化科学钻研能力。引进和培育高水平的公共卫生创新团队，充分发挥高校和科研院所的作用，加强预防、科研、医疗和临床研究的联动。

（五）加强应急物资保障体系建设。一要建立物资供应体系。进一步梳理公共卫生应急物资需求，筛选确定应急物资生产企业，鼓励和引导龙头企业和中小企业合理分工，谋划医疗物资应急产业基地建设，实施相关生产线、原材料和关键配套件的全产业链布局。二要强化储备使用管理。完善应急物资储备目录和储备标准，制定应急物资储备的中长期计划，加大应急物资调配和运输能力，建设平战结合的应急物资保障机制，确保重要应急物资关键时刻调得出、用得上。

（六）加强社会综合治理能力建设。一要筑牢法治屏障。认真贯彻实施《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》等法律法规、省市人大常委会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定。密切关注上位法制定或修改的进展情况，梳理我市公共卫生相关法规、政府规章和规范性文件。在《宁波市爱国卫生条例》立法后评估基础上启动修改工作，适时开展制定《宁波市疫苗管理和预防接种促进条例》和修订《宁波市精神卫生条例》等调研，强化公共卫生应急管理法治保障，提高依法行政能力。二要加强宣传教育。探索建立健康教育促进中心，加大公共卫生法律法规和专业知识的宣传力度，推进健康知识的普及教育，深入开展群众性的爱国卫生运动。强化“每个人是自己健康第一责任人”的理念，倡导文明健康、绿色环保的生活方式，自觉养成良好的公共卫生习惯。三要凝聚社会共识。把这次疫情防控中群防群治、精密智控等做法经验固化下来，提升公共卫生和重大疫情防控的社会综合治理能力。加快实施健康宁波行动，凝聚社会各方力量，着力消除影响群众健康的危害因素，不断改善城乡环境，巩固深化医疗卫生服务领域“最多跑一次”改革，切实维护人民群众健康权益。

附件：主要问题及建议清单

附件

主要问题及建议清单

序号

主 要 问 题

相 关 建 议

1

公共卫生意识不强。大健康理念有待进一步树立，市民公共卫生知识的普及和宣传教育不够，预防习惯有待养成。

加大相关法律法规的宣传力度，推进健康知识的普及教育，深入开展群众性的爱国卫生运动。倡导文明健康、绿色环保的生活方式，自觉养成良好的公共卫生习惯。

2

部门协同不够有力。部门职责有待厘清，部门协作有待加强，部门联动能力有待提升。

进一步健全公共卫生工作委员会工作机制，强化统筹协调，落实责任分工，构建常态化的会商、研判和决策机制。发挥财政、医保等作用，强化基础保障。

3

预防控制体系较弱。医防协同合力不强，应急管理能力较弱，基层医疗卫生机构“前哨”作用不明显，服务能力有限。

加强公共卫生监测预警、疾病预防控制、应急指挥、基层公共卫生治理联防联控等四大体系建设。推进疾控体系改革，提高检验检测和疾病预防控制能力。

4

基础设施相对薄弱。疾控机构硬件设施陈旧，医疗机构救治设施不足，基础用房配置相对落后。

科学谋划《宁波市卫生健康事业发展“十四五”规划》，优化公共卫生医疗资源布局。加快推进重大项目建设，逐步缓解供需矛盾。加快信息系统建设，强化数据共享。

序号

主 要 问 题

相 关 建 议

5

应急物资比较短缺。缺乏应急物资储备，本地产业配套能力弱，没有形成产业链，应急物资集中管理、统一调拨、统一配送有待加强。

梳理公共卫生应急物资需求，实施相关生产线、原材料和关键配套件的全产业链布局。完善应急物资储备目录和储备标准，加大调配和运输能力，建设平战结合的应急物资保障机制。

6

队伍建设亟待加强。公共卫生人员编制缺口较大，专业人员不足，培训培养途径少，激励机制不够完善。

按照常住人口的万分之1.2-1.4以及市、县比例要求，足额配备疾控中心编制。强化医教协同，加强相关学科建设和科研能力，提升人才质量。优化绩效考核管理，打造复合型公共卫生队伍。

7

法制保障有待强化。公共卫生的法治体系不够完善，法律法规之间的衔接不够顺畅，落实落地、见行见效不够。

认真贯彻实施相关法律法规，及时制定（修改）地方性法规、政府规章和规范性文件，强化公共卫生法治保障；坚持有法必依、执法必严，努力提高依法行政能力。