原创 栾峰 中国城市规划

导读

2023年9月24-25日，2022/2023中国城市规划学会之专题会议五“规划赋能乡村振兴”在武汉顺利举行。会上，中国城市规划学会理事及乡村规划与建设分会秘书长、同济大学建筑与城市规划学院栾峰教授作题为《“多规合一”的实用型村庄规划——几个关键议题及未来展望》的特邀主题报告。

本文字数：3015字

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栾 峰

中国城市规划学会理事及乡村规划与建设分会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院教授

#1

新时代、新要求

“多规合一”的实用性村庄规划是新时代中央对村庄规划编制的总要求。随着国土空间规划体系提出，新时代的村庄规划与以往相对聚焦房屋建设规划管理的村庄规划有着明显差异，全域全地类，经济、社会、文化等不同范畴的通盘考虑，成为新时代村庄规划的主要特征。同时，作为城镇开发边界外的详细规划，村庄规划还需要为国土空间用途管制、人居环境整治和开发建设提供法定审批依据。

2019年1月，农业农村部会同自然资源部等五部门印发了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）（以下简称《意见》），提出村庄规划的编制要统筹谋划、突出重点，优先完成“8个统筹1个确定”，不仅涉及各类管控要求，还涉及规划推动布局优化方面的内容要求。同年5月，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）（以下简称《通知》），明确了“8个统筹1个确定”的综合性基本规划内容。2020年自然资源部的57号文又进一步对村庄规划的组织编制等提出了进一步要求。

“8个统筹1个确定”的综合性规划内容

图片来源：村庄规划培训材料

#2

从政策要求解读“实用性”

2.1 有序开展村庄规划的五个原则要求

《通知》中明确村庄规划的五个工作原则。坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承。坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求。坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展。坚持因地制宜、突出地域特色，防止乡村建设“千村一面”。坚持有序推进、务实规划，防止一哄而上，片面追求村庄规划快速全覆盖。

2.2 明确村庄发展分类，按类推动村庄建设发展方式及规划内容

《意见》指导各地合理划分县域村庄类型，并且提出了五种类型，包括集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类和暂不做分类。各地在具体实施过程中，可以根据当地实际情况进行调整优化，核心的问题是是否继续建设增长，是否强化特色保护，直接涉及到各类发展资源的配置。此外，还需要注重从县域到乡镇层面的统筹考虑，涉及县域产业发展、基础设施建设和公共服务配置，引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄配套等内容。

2.3 基于数据库支持，从一次性综合规划走向按类分阶段规划编制

分类分阶段推进村庄规划编制进程，深刻理解数据库管理的实时更新保障特征。《通知》要求，根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划。要抓住主要问题，聚焦重点，内容深度详略得当，不贪大求全。对于重点发展或需要进行较多开发建设、修复整治的村庄，编制实用的综合性规划。大家务必要加强理解的是，综合性的村庄规划可以分步编制，分步报批，先编制近期急需的人居环境整治等内容，后期逐步补充完善。这就意味着，各地在组织村庄规划编制工作时，并不是导则上有什么内容，就不管不顾的一次性全部编制完成了事，合理不合理的反而无所谓。而是务必实事求是，能确定的内容，以及急需确定的内容，优先编制，其他内容可以等到以后想清楚再逐步编制。正如《通知》所言，对于不进行开发建设或只进行简单的人居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划。一编几百个，各个都一样的做法，千万不要再去重复了。

对于紧邻城镇开发边界的村庄，《通知》规定可与城镇开发边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。但从实践来看，建议各地要慎重处理这个问题，很多地方因为不再编制村庄规划，导致尚未撤销的村庄也没法申请农业项目等政策性扶持，人为失去了现阶段的发展机会。因此，这种情况下是否编制村庄规划，一定要具体问题具体分析，还要与当地相关部门的各类管理上实现有效对接。如果没能实现对接，宁愿两个规划都编，只要两者能够协调一致就行。

2.4 刚性与弹性结合，增加村庄规划的适用性，提升村庄规划的实用性

村庄规划要坚守底线刚性管控与预留发展弹性相结合。《通知》明确，探索规划“留白”机制，用好“建设用地机动指标”政策。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。机动指标使用不得占用永久基本农田和生态保护红线。这里需要特别强调的是，“项目批准后更新数据库”，充分体现了数据库管理时代村庄规划编制和实施中的一些弹性和灵活性，为灵活应对一些常规性的变动要求提供了途径。

#3

从现实出发理解”多规合一”

3.1 “多规合一”的基本要求及内涵理解

多规合一不应当简单地理解为静态的规划成果，而是一种动态的机制，要在规划编制及实施中去动态的把握。由于多部门各循规律的谋划及实施差异性，以及动态调整性，决定了编制上一劳永逸地实现多规合一的困难性。因此，及时的数据库平台共享，为多规合一的理念贯彻提供了可能性。多规合一不仅要实现战略方向上的一致性，还要保障行动上的一致性和协调性。

3.2 统一标准和口径，是多规合一村庄规划的重要基础性工作内容

基于最新的国土变更调查同口径数据，通过“用地转换”和“用地细化”，形成符合规定的国土空间利用现状和工作底数，已经明确统一的规划精度和用途管制颗粒度，无论对于规划编制和实施管理，都具有重要的基础性作用。

3.3 常态化的多部门规划及项目的叠合分析和协调，应当是当前村庄规划的重要工作内容

既然多规合一重在机制，常态化地开展动态评估，就应当是村庄规划编制及实施的重要工作内容。概括而言，我们可以结合各地在国土空间规划编制过程中已经初步形成的一张图系统，逐步实现相关规划要素的及时提取，多源发展意愿的搜集及整理，以及各级政府部门相关政策性项目如生态修复等的实施情况调查和汇总等，进而形成集成并开展叠图分析。

通过叠图分析，遵循“坚守底线，耕地优先；保障公益、服务发展”的基本原则，及时发现冲突问题并提出优化协调建议，进而将其落实到空间层面并及时反馈给各相关部门，确保工作底图层面的实时统筹协调进程，将多规合一落到实处。

上海案例：现状用地与相关规划叠图分析

图片来源：自绘

#4

强化近期行动策划与引领

《通知》对于近期规划编制内容予以了明确，要求对近期急需推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目，明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。

对此，我们首先应当理解，上述内容在相当部分上，属于各级政府的财政性项目投入，因此无论是资金及项目诉求，以及项目推进的进程等，都需要基层尽快梳理并向有关部门提出申请，进而根据申请项目实施的时间安排，予以空间布局和实施时间上的协调，避免造成冲突和浪费。这就需要首先开展评估工作，对于村庄发展进程中的诉求，特别是涉及到各类底线性的发展诉求，通过评估明确差距所在，进而为基层积极争取项目提供技术支撑。

供稿单位：中国城市规划学会理事及乡村规划与建设分会

（根据会议速记稿和报告PPT整理，整理人：徐慧，重庆大学；审核：栾峰）

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原标题：《学术报告 | 栾峰：“多规合一”的实用型村庄规划——几个关键议题及未来展望》

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