一、确定法官员额制度的依据和现实意义

（一）法官员额制度的法律依据及其概念

推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一，是推进法官职业化建设的一个重要举措。《法官法》第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制员额的办法。”

十八届三中全会提出：建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

那么，法官员额制度的概念是什么？《程序、正义与现代化》一书中提到：法官员额制度是指在法院现在编制内，根据审判工作量、法院辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额。把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制①[]。经过与现行司法制度和法院工作实际的对比，笔者认为：所谓法官员额制度，首先是对法官编制进行定额，确定一个科学的、相对稳定的员额比例；其次是对员额内的法官编制实行严格筛选，从少数具有专业化、道德化、法律化的高素质精英人才中选任出来行使审判权；第三是要确定审判辅助人员的比例和职责，以保障审判辅助性事务由法官助理和书记员科学进行分担。

（二）推行法官员额制度的现实意义

确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。最高法院在全国各地分别以试点方式尝试改革，也得到了大量宝贵经验。

第一，有助于推进法官职业化、专业化的精英模式建设。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官都是具有丰富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的，绝对称得上是社会的精英。我国法制建设时间比较短，加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响，虽然按现行制度，法官是从具有获得国家司法资格的人员中任命，但是审判活动在实践中，并没有按其应有的规律去进行，而是带有极强的行政色彩，法官职业也是一个大众化的职业，现实中，许多不具有法律专业知识的人也可以当法官，例如法院的院长，很多是从事其他职业的官员，他们并不是每个人都具有法律专业知识，但依旧被任命为法官。而推行法官员额制度，就是通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，而其他不具备法官条件的法院人员(包括已经任命过法官)不能再任命为法官行使审判权，从而使从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，逐步推进审判活动专业化进程。

第二，有助于提升司法公正和司法效率。首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员额制度以后，分工更为精细，法官只管“审”和“判”，而将大量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更加集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其三，推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正；其四，由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

第三，有助于提高法院整体素质。法官员额制度的推行，势必要极大地提高法官的待遇，这种待遇包括身份上的待遇、薪金上的待遇、法官的尊荣感等等，而法官一旦出现不能适应工作的情形，或者在竞聘中出现超过自己的非法官时，将被淘汰掉。这样，就会激励法官不断钻研法律业务、不断提高办案能力；同时，审判辅助人员也会被法官的待遇所吸引，从而积极进取。这样的良性循环，会使得法院整体素质不断提高。

第四，有助于促进法院去行政化。法院虽然是国家司法机关，但由我国体制因素所决定，不可能完全去行政化，至少在整体管理方面无法去行政化，但并不是说法官管理不能去行政化。

法官员额制度的实行，法院工作将以法官为中心开展，法官不再类别审理案件，而是随机分配。这样，庭与庭之间的业务限制将逐步淡化，直至消亡。法院除管理平台外的行政化将不复存在。

二、推行法官员额制度的制约因素

（一）人员素质因素

一是法官素质不高。所谓的法官素质不高，是从目前在岗的法官来源看。以笔者所在的鹤岗法院，目前在岗法官主要有两类情况：一类是2006年以来招录的法官，这些人员基本上具备法律本科学历且获得司法资格，年龄小、素质好、可塑性强，但基本处于法官底层；另一类是由机关、事业单位调入或者高校分配的法官，人员众多，初入法院时多数不具备法律专业知识，通过自考、业大、函授等形式取得了法律学历，目前，这些人员大多在中层以上岗位任职；上述人员专业知识、专业能力、钻研能力参差不齐，难以形成职业化、专业化。

二是专业知识单一。由于法院存在庭与庭之间的业务分工，以及人员流动不畅，必然导致法官在所处范围内钻研某一类法律知识，忽视其他法律知识。比如，从事刑事审判的法官，在检察机关提起公诉后的案件中，主要审查的是被告人被指控的罪名是否成立，也就是事实是否十分清楚、证据是否确实充分，对被告人要适用何刑种进行处罚等问题；而民事法官则要对整个事实进行调查、取证，最终经过庭审确定案件的事实进行宣判。由于各自适用的程序法不同，必然导致法官专业知识单一，从目前看，多数法官不能办理所有类型的案件。

（二）人员结构比例因素

审判辅助人员不足，以鹤岗法院的法官比例和人均结案量为例，鹤岗法院现有人员为433人，法官为246人，法官比例为56%；2012年全市法院结案为5203件，2013年为5569件，上述法官在两年内人均结案量仅为21.9件；如果除去不办案件的院长、副院长等人员，法官实际人均结案量仍不能超过40件。但法官的实际工作量却是繁重的，这主要是由于法院审判辅助人员严重不足造成的。以笔者所在鹤岗东山法院为例，全院人员42人，法官24名，所占比例为57%，但从事审判辅助工作的人员仅为4人，仅占人员比例的9.5%；大量的辅助工作要靠法官来完成，使得法官难以实现职业化、专业化。

（三）内部权力因素

一是审判委员会的权力过大，“判而不审”的现状较大存在。在一些法院的内部考评中，判决率、发改率仍是考评的重要指标，为了完成指标，一些法院内部决定判决案件一律交审委会讨论，极大地弱化合议庭和主审法官的权力，导致案件最终权责不明。

二是内部行政化权力不愿放开。推行法官员额制度，势必导致法院去行政化，而我国历史悠久的“官本位”思想，使很多中层岗位上的法官既想得到较高的法官待遇，又不愿放松手中的行政权力。

（四）地方管理因素

一是法官的任命。推行法官员额制度，不能不考虑十八届三中全会提出的：推行省以下法院、检察院人、财、物统一管理这个因素。按照现行法律规定，法官由本级人大常委会任命，那么统一管理后如何任命？在没有新的法律规定将此确定下来前，这一点似乎就是空谈。

二是推行法官单独管理后的财政支出的增加。实行法官员额制度，法官的待遇必然提升，其中主要是工资待遇，在南方一些地市，已经先行一步，大幅提升了法官的收入。按目前笔者所在东山区法院计算，编制为49名，在全市八个基层法院人员中属于中等偏上，全院平均工资不超过3500元，也就是年薪为42000元左右，按照现在社会发展水平和生活需要，既使按黑龙江省实际适当提升法官年薪，至少也得在年薪8万元左右才能从根本上使法官真正珍惜职业。单以黑龙江省为例，黑龙江省虽属资源大省，但经济状况在全国排名并不靠前，省内资源型城市因资源面临枯竭，经济更加困难，少数地市连公务员工资都不能按时发放，法院改革，推行人、财、物统一管理，也就是有可能由省级财政支付法院经费和法官薪金，一下子承担起近200个法院的支出，这还不包括检察系统，试想这里的难度将有多大。因此，财政保障在一定程度上绝对是个制约。

（五）法律规定的制约

在法院改革中，现行法律是最大的制约。例如《民事诉讼法》对院长、副院长、庭长参加合议庭担任审判长的规定；各诉讼法关于强制措施的审批规定；关于延长审限的规定；等等。由于法律的修改需要严格的法定程序，如果为了单纯推行法官员额制度而修改上述法律，特别一些国家的基本法律，国家能否有这个魄力，笔者持怀疑态度。真正绝对制约推行法官员额制度的，恰恰是这些法律规定。

三、推行法官员额制度的几点构想

（一）科学定额之前的内部机构设置

笔者认为，在推行法官员额制度中，仍然保留庭室，绝对不利于法院改革。如果非要保留庭室的设置，只会让改革半途而废，既使形成一个新的模式，也是一个“四不像”。

在对法官科学确定员额比例之前，必须对内部机构率先进行改革。即取消原有的庭室设置。这里面会出现一些问题：原有已经担任的中层干部的职级怎么办？任命庭室长的权利是不是没有了？笔者认为，如果一方面想要提高法官地位、提高法官待遇、提升司法公信力，而另一方面又存在“官本位”思想，不愿放权，没有壮士断腕的改革魄力，那么，改革必然失败。

取消庭室设置不是说任何部门都没有了，而是要建立一种新的审判管理格局。由于中国体制的最终限制，法院依然要设立院长、副院长等行政管理职务，在此之下，还要设立相应的管理部门。对此，笔者大胆进行了设计：

一是设立院长、副院长等行政管理职务。但该职务不能被任命为法官，按公务员进行管理。同时取消审判委员会，将审判权真正发还到法官和合议庭手中。

二是设立“三办一局”管理格局。即立案流程管理办公室、审判管理办公室、党政管理办公室和执行局。在“三办一局”中，除审判管理办公室适当确定法官职位外，其余部门的人员，一律不得被任命为法官。在职能上，立案流程管理办公室设立立案接待室、流程管理室、档案管理室、司法警察队；审判管理办公室设立案件管理室、辅助人员管理室、研究室；党政管理办公室设党委（支部）、纪检监察室、宣传教育科、干部管理科、综合科。一局为执行局。“三办一局”人员按照公务员进行管理。

三是在“三办一局”之外，单独设立各法官办公室。法官按照单独序列管理，不再套用行政职级。法官办公室在管理上受“三办”制约，但不受其领导，享有独立的审判地位。法官所审理的案件，实行法官或合议庭负责制度，普通程序的案件，由立案庭流程管理室随机与主审法官组成合议庭。法官一旦任命，非经法定事由不被免职，其任免、考核，由党政管理办公室干部管理科负责。

四是原有人民法官设立法官办公室，实行轮岗制度。这里不多论述。

（二）法院各类人员职责确定

一是法官的职责。法官的职责即审判案件，主要职责一是庭审，二是决策。

二是法官助理的职责。法官助理在审判管理办公室辅助人员室和法官的双重指导下开展工作，主要职责为保管案件材料、在法官的指导下调查取证、组织庭前证据交换、做好庭前准备、在法官的指导下撰写法律文书、指导书记员装订卷宗并归档等等。

三是书记员的职责。书记员在审判管理办公室辅助人员室和法官的双重领导下开展工作，主要职责为各类笔录的记录、庭审记录、在法官助理的指导下装订卷宗并归档等等。

四是执行人员的职责。执行局受立案流程管理办公室制约，主要职责是执行各类案件。

五是党政管理人员的职责。党政管理人员按照党建、行政管理等职能开展各自工作。

六是司法警察的职责。司法警察主要负责警卫法庭、送达文书、配合执行、押解人犯等工作。

（三）法院各类人员的员额确定

《法官法》第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制员额的办法。”但至今为止，没有对法院法官具体员额的比例进行明确。一些学者建议，按地方人口比例设置法官，或按案件数量设置法官，这些都比较科学，但也都存在不足。按人口比例设置法官，现实中，人口多案件自然会多，但不会多得超乎想象；人口少则不见得案件少。按照案件数量设置法官，以笔者所在法院为例，2000年左右，案件年平均在900至1000件左右，2010以来，则年平均在600件左右，但不能说日后就不会增涨。我国地方差距较大，单纯按人口比例或按目前案件比例设置法官员额，都不稳妥。

笔者查阅了相关资料，2013年3月，中组部和最高检察院联合下发了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，其中在检察官员额设定中，确定：最高人民检察院、省级人民检察院、地市级人民检察院、县级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员在人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例分别为70%、75%、80%、85%左右，司法行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。但未对检察官的具体员额进行确定。在学习网络上的一些文章时，让笔者明确地感觉到的是：中组部和最高人民法院也联合下发了类似意见，但却无法查到。

通过对检察系统人员分类管理制度改革意见的研究，笔者认为，检察系统对员额比例的确定，比较科学，可行性强。但法院工作职能与检察院有很大差别，民事审判、行政审判、审判监督、执行都是检察机关所没有的，同时法官担负的工作量也远远超过检察官，全国80%左右的案件都在基层审理，笔者认为，法院的人员员额应确定为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院的法官和法院辅助人员、执行员具体比例按60%、65%、70%、80%设定较适宜，其他行政人员所占比例为40%、35%、30%、20%。其中，法官和法院辅助人员、执行人员在其所占比例内，按法官人数不少于20%，审判辅助人员不少于30%、执行人员不少于30%、司法警察不少于20%的比例确定员额较为合适。

以鹤岗市各法院为例，一是笔者所在东山法院，现编制为49名，现法官为24名。按基层法院比例确定，法官和法院辅助人员、执行人员比例为80%，即39人，其中法官8人，审判辅助人员为12人，执行人员为12人，司法警察为7人；按东山法院人口14万、近两年年均结案584（含执行案件）计，8名法官，年均结案只有73件。二是以鹤岗中级法院为例，现中级法院人员为117人，法官为55人。按照中级法院比例确定，法官和审判辅助人员、执行人员比例为70%，即82人，其中法官16人，审判辅助人员为25人，执行人员为25人，司法警察为16人；按中级法院所辖人口110万计，近两年年均结案390件（含执行案件）计，人年均结案不足25件。由于增加了审判辅助人员，大量的辅助工作和送达工作由辅助人员和司法警察来完成，法官不但不会感到压力增大，反而会感觉到轻松，这样的法官比例足以适应审判工作需要。

（四）法官的选任

推行法官员额制度，法官如何选任，就是法院工作人员关心的核心问题。既然是职业化、专业化、精英化，那么在选任上就必须从严确定选任标准，择优任用。笔者认为，根据法院现状，可以分为两步走，第一步解决基本员额问题：    

首先对现有法官进行综合评定，尽少要按照司法考试的难度进行考核，达到标准的并且道德品质优良、责任心强的人员，可任命为法官；然后对额度内的不足人员，从社会上进行招录，要求具有国家司法资格，从事法律职业五年以上且品行兼优的人员中择优录用为法官。

第二步考虑法官后续问题：主要是新旧更替，对于退休法官按正常手续办理，对现出现的不合格法官，则要有退出机制；应当建立法官年度考核制度，按照其案件质量、品行操守、守纪情况确定考评指标，连续两年不达标的，依照法定程序免除法官资格，如其适合法院其他职务的，免职后进行转任，如不适合其他职务的，按照规定辞退或调离。同时建立定期招录公务员制度，对在编非法职人员，确定凡是符合法官任用条件且在法院从事审判辅助工作满五年的，经考试合格，按照考核成绩进行员额补充。

笔者以为，在现行体制下，推行法官员额制度还任重道远。但不思考不足以谋发展、不实践不可能促改革。必须要有勇气迈出最为困难的第一步，法官员额制度才能够得以推行，法官职业尊荣感才能体现，审判权才能有效得到保障，司法公信力才会随之真正建立并牢固，才能形成权责一致的审判工作格局。上述论断，仅为笔者对在司法改革中，对推行法官员额制度提出的自己不成熟的看法，希望能为法院改革尽一份力量。

参考文献：

1、宋冰主编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1988年版，第257页。