（二）

1950年代：

专项扶持中小私铁，

规范补助机制

1.制定专项补助，帮助中小手私铁走出困境

二战后，日本铁路损毁严重，庞大的重建支出、货运量下降和税收增长等因素导致一些私铁公司，尤其是中小手私铁（线路更多分布于相对偏远的地区）陷入财政困难。在此形势下，日本政府颁布了《地方铁道轨道整备法》（1953年法律第169号，2018年更名为《铁道轨道整备法》），专门为地方铁道（主要为中小手私铁）提供补助。具体包括四个方面：

●促进自然资源开发和产业发展的新线建设；

●为了保障地方产业发展、减轻自然灾害影响而实行的必要改造工程；

●因设施和车辆老化需要更新的线路；

●遭受自然灾害大规模损毁需要修复的线路。

补助形式包括 直接发放补助金、贷款利息补助、无息贷款、免除多种税费等。根据该法，日本政府在1954年向14家公司提供了2250万日元的补助，其中8家用于新线建设，6家用于弥补亏损，帮助中小手私铁公司渡过了难关 [2] 。

2.规范补助机制，放权各中央省厅

1955年，日本政府出台了《关于优化与补助金等相关预算的法律》（1955年法律第179号），规范了政府补助制度的补助方式、资金来源、申请和审批流程和事后评估等各项流程，并确认各中央省厅可根据法律要求或行业发展需要建立相关补助制度。运输省（现国土交通省前身）会根据铁道建设规划、交通政策等确定“补助对象事业”，并为其提供“事业费”（包括建设费、改良工事费等各类花费）。

（三）

1960-1980年代：

不断加大补助力度，

推动多层级铁路建设和改造

1960年代以后，日本进入城市化高速发展阶段，既有线网拥挤严重，各层级铁道建设和改造需求十分迫切。在此背景下，日本政府先后出台了多项关于铁道建设和改造的补助制度。

1.关于平交道口安全保障工程和改良工程的补助制度

1961年，日本政府颁布了《平交道口改良促进法》（1961年法律第195号），要求要加强平交道口的安全管理，包括安装大型阻隔器、警报设备等，以及通过资金补助、费用分担等形式协助铁道公司逐步取消铁路和公路平交道口。在该法的推动下形成了两大制度。

一是“平交道口安全保障设备整备事业补助制度” 。

二是“立体交叉工程费用负担制度”。《城市道路和铁路连续立体交叉协议》（1991年建设省都街发第13号·建设省道政发第38号）明确了政府在地面铁道改造为高架铁道工程中所承担的费用。例如，在小田急电铁小田原线改造过程中，东京都就根据此协定承担了86%的立体交叉工程费用。

2.铁道技术研发费补助制度

日本政府重视铁道相关技术的研发，从1910年代开始就为部分企业提供资金支持，致力于推动车辆自动化发展以及铁道桥隧相关土木技术研发。1961年，日本政府颁布了《技术研究组合法》（1961年法律第81号），对有能力开展相关技术研发的机构提供补助。运输省制定了 “铁道技术研发费补助制度”，每年为相关机构提供资金补助，支持他们大力研发新型车辆。

3.地下高速铁道事业费补助制度

1956年，都市交通审议会（运输省设置的具有法定效力的专家审议会）第1号决议明确，要加快大都市地下铁建设，替代路面有轨电车来缓解交通拥堵。1962年，为了加快城市地下铁建设，运输省出台了 “地下高速铁道事业费补助制度”。

4.铁道轨道输送对策事业费补助制度

1969年开始，运输省为基础薄弱、经营困难的地方铁道提供补助，支持他们升级保障运输安全的相关设备，实现铁道运输的现代化变革并提升安全性。为此，设置了 “地方铁道轨道合理化设备整备费补助制度”，并于当年开始对地方铁道提供更新设备花费10%（1975年改为20%）的补助 [2] 。该制度后来几经调整，2010年确定为 “铁道轨道输送对策事业费补助制度”。

5.转让线建设费等利息补给金制度（P线制度）

日本原有的干线铁道建设及运营均由原日本国营铁路公司（Japanese National Railways，简称JNR）负责。1962年，JNR发起了“生产性向上运动”，力求通过改革提高运输能力和盈利水平。为了使JNR集中力量搞生产，1964年，日本政府颁布了《日本铁道建设公团法》（1964年法律第3号，2001年废止），成立了由国家和JNR共同出资、运输省管辖的日本铁道建设公团（简称铁道公团），一方面要实施推动新干线（G线）、地方干线及开发线（AB线）、主要干线及都市铁道（CD线）、海峡线铁道（E线）等干线铁道的建设及改造工作，完工后交由JNR运营，另一方面还要全力支持三大大都市圈私铁线（P线）的建设和改造。

1972年，铁道公团制定了 “转让线建设费等利息补给金制度”（P线制度），明确“由铁道公团负责施工、私铁公司分期25年还款（新城铁道为15年）并获得产权、国家和地方共同给与利息补助”。该制度不但降低了私铁建设改造成本，其分期还款的模式也大大地减小了私铁公司的财务压力，私铁的新线建设、复线化改造、直通运行等工程因此加快。

6.空港铁道等整备事业费补助制度

1956年，日本政府制定了《空港整备法》（1956年第31号法律，2008年后改为《空港法》），提出要加快推进国际机场快线（即空港铁道）建设，中央政府和地方政府分别为铁道事业者提供18%的事业费补助，形成了 “空港铁道等整备事业费补助制度”。

1963年，在大规模新城开发建设伊始，为了强化铁道对新城建设和开发的支撑，日本政府推出了《新住宅市街地开发法》（1963年法律第134号），要求新城开发者负担一部分公共设施的建设费用，要求 新城开发者以基础价格（开发建设前的土地价格）将铁道用地转让给铁道公司、负担部分铁道路基建设施工费用的50%等，统一称为 开发者负担金。

1973年，以上措施形成了 “新城铁道等整备事业费补助制度”，要求除了开发者负担金等费用以外，中央政府和地方政府也要分别按照事业费的18%（2001年改为15%）给与资金补助。

2005年，以上两个制度统一合并称为“空港铁道等整备事业费补助制度”，只是对空港铁道和新城铁道的补助比例不同。

7.铁道防灾事业费补助制度

受自然灾害频发影响，日本交通基础设施损毁严重。1978年起，运输省 开始推动“铁道防灾事业”，对列入防灾计划的重点工程提供资金补助，具体补助金额根据工程类型来决定。

（四）

1980年代-2000年：

国铁改革中的探索

1.日本国铁实行民营化改革，探索新的补助执行机制

1980年代后，JNR因大规模的干线建设而背上了沉重的财务负担，加之机动化快速发展和价格过高导致国铁客货运市场占有率大幅下降（JNR客运量占全日本总客运量从1960年的51%下降到1980年的24.7%、货运量占比39.1%下降到8.4% [2] ），其民营化改革势在必行。

1986年，日本政府出台了《国有铁道改革法》（1986年法律第87号）。次年4月，JNR被分割成了多个特殊株式会社，包括东日本旅客铁道（JR东）、西日本旅客铁道（JR西）、东海旅客铁道（JR东海）等7家运输企业和铁道通信、铁道信息系统等技术企业。为了保证拆分后的JR公司运营稳定并逐步实现企业化运营，日本政府开始探索实行补助机制的变革。

1991年，《铁道整备基金法》（1991年法律第46号，1997废止）颁布，提出设立铁道整备基金，为JR线、主要干线和都市铁道（包括大手私铁、地下铁）的建设、改造更新等各类事业提供补助金和无息贷款。同时，运输省还设立了 “都市铁道整备费无利息贷款制度”，规定中央政府和地方政府分别向铁道公团和帝都高速度交通营团提供为期5年、事业费40%的无息贷款，剩余20%资金自筹。

1997年，日本政府出台《运输施设整备事业团法》（1997年法律第83号）， 将铁道整备基金与船舶整备公团合并成立了运输施设整备事业团，统一为铁道、船舶等运输方式提供补助，铁道补助的相关制度和内容并未改变。

2.推出多种多样的补助制度

1985年，运输政策审议会第7号决议制定了 “提高铁道便利性、强化沿线土地开发、提升铁道活性化”等发展战略。按照这一决议，运输省开始推进“车站综合改善事业”（1985年）和 “干线铁道活性化事业”（1988年），并形成了相应的补助制度。

1997年，日本政府颁布了《提升外国观光旅客来访便利性振兴国际旅游的相关法律》（1997年法律第91号），提出了 “提高外国游客旅游便利的相关措施”，包括 提供多语言的公共交通播报和指引标识、提供全国通用的IC卡等一揽子措施。运输省和观光厅联合设置了 “访日外国游客适应环境整备紧急对策事业费补助金”、“观光振兴事业费补助金”等补助金。

（五）

2000年以后：

推动机构改革，适应城市更新

1.设立专门的铁道补助机构，提高补助效率

2001年，日本政府推出独立行政法人制度， 主要承担那些政府认为没必要动用行政力量来做、但又不能放任不管或交给民间自主进行的工作，其中就包括铁道补助制度的相关工作。虽然由政府全额拨款，但独立行政法人在经营机制上更加自由灵活，且采用高薪加年度评估的方式鼓励其提升工作效率。

同一年，《独立行政法人铁道建设·运输施设整备支援机构法》（2001年法律第180号）出台，将铁道公团和运输施设整备事业团合并成立了独立行政法人的铁道建设·运输施设整备支援机构（简称铁道运输机构），承担此前两个机构的相关工作，包括各类铁道建设补助和贷款发放（接收企业申请、工程审核、资金申请和发放、评估审查等工作）、投资地方公共交通建设、为铁道设施设备整备事业提供补助等。国土交通省每年对其工作进行评估。

2.补助重点由大规模建设转向更新改造

2000年以后，日本大城市由大规模开发建设向城市更新转变。在此背景下，2005年，日本政府出台了《都市铁道等便利性增进法》（2005年法律第41号），要求 铁道运输机构和地方政府对车站设施设备升级、运营速度提升、交通枢纽及周边功能优化完善等工程进行系统性补助。

2007年，出台《地域公共交通活化性再生法》，要求 铁道运输机构和地方政府对提高铁道便利性、减少环境影响、提高运输安全等工程进行补助。根据以上法律，国土交通省推出了一系列面向铁道便利性提升和更新改造的补助制度：

一是 “都市铁道便利性增进事业费补助制度”。

二是 “地域公共交通确保维持改善事业费补助制度”。2011年国土交通省颁发《地域公共交通确保维持改善事业实施要领》，提出中央政府对改善运输安全的相关事业给与最多1/3事业费的补助。 这一制度的补助内容和补助比例与“铁道轨道输送对策事业费补助制度”完全相同，只是补助对象面向地方铁道以外的铁道事业者，包括都市铁道。

三是 “铁道施设安全对策事业费补助制度”。2012年，考虑到部分既有铁道年久失修，而中小手私铁普遍缺乏修缮能力，国土交通省推动“铁道施设安全对策事业”，制定了 “铁道施设安全对策事业费补助制度”。

3.加快补助制度的整合和调整

一是 重新归类，将部分补助制度合并。比如，将同属于安全设施类的 “平交道口安全保障设备整备事业补助制度”和 “铁道轨道输送对策事业费补助制度”整合到了 “铁道施设安全对策事业费补助制度”中去。同时，还增加了对地下车站防水措施的补助。

二是 增加内容，拓展补助制度覆盖范围。比如，为适应老龄化社会需求，国土交通省从2013年开始推行“地域公共交通无障碍化等事业”，致力于提高各类公共交通的无障碍水平和出行便利程度，并将以上内容纳入到了 “地域公共交通确保维持改善事业费补助制度”的补助范围。

#02

现状

经过一百多年的发展，日本政府已经 制定了名目繁多的补助制度。此外，各地方政府除了按照中央政府的要求给与补助外，在有请求设站等需求时也会视情况提供一些补助。根据铁道运输机构2020年年报，目前主要在发放的补助金及补助内容 [3] 按照分类大致如下（备注：表中统计的为中央政府补贴金额）。

#03

启示

一是 战略定力强，坚持不懈地对铁道发展提供补助。从1911年至今110年的时间，日本政府始终没有间断过对铁道发展的补助。正是因为日本把铁道视为国家发展、城市繁荣的基础并将其提高到一定的战略地位，才能保持如此长久的战略定力。

二是 法治观念强，以法律为基础确保政策落地实施。不难发现，几乎每一项补助制度的背后都有其对应的法律。从 法律出台到 中央省厅颁布实施令再到 形成制度，整个施政过程有法可依。有了法律的保驾护航，制度落地更加平稳。

三是 调整意识强，审时度势地调整制度方向。在大规模建设期有针对建设的补助、在更新改造期有针对更新改造的补助、各类灾害频发情况下有安全防灾类补助，日本铁道补助制度的充分体现了其政策灵活性。实际上，补助制度的变化也是其轨道发展政策体系变化的缩影，正是通过不断地适应城市发展需求、不断地自我更新完善，才促成日本今天庞大的轨道交通网络。

供稿 | 张帅

校对 | 王晴 贾思琦

编辑/排版 | 刘奕彤 王婷

审定 | 郭继孚

运营支持 | 北京交通发展研究院

参考文献

[1] 日本国土交通省, 日本铁道史[EB/OL]. www.mlit.go.jp/common.

[2] 日本国有铁道监查委员会, 1985年日本国有铁道监查报告书[M], 1985年.

[3] 铁道建设·运输施设整备支援机构, 2020年铁道助成业务指南[EB/OL]. //www.jrtt.go.jp.

- END -

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