[关键词] 新疆；旅游产业；发展；对策

一、新疆旅游产业快速发展

新疆旅游产业近年来发展迅猛，成绩骄人，旅游工作日益受到重视，发展环境渐趋好转，旅游投入力度加大，富民就业的优势凸显，产业规模不断扩大，在新疆经济发展中的地位越来越重要。

（一）发挥优势，有效整合，资源优化格局初步形成。新疆旅游产业的发展优势很多,有明显的区位优势，自然和人文旅游资源富集，拥有56种类型的旅游资源，约占全国资源类型总量的83%，可供开发的旅游资源非常的丰富，总量大、类型多、品位高，更有浓郁的民族风情和多元宗教文化，在亚洲乃至全世界都具有独特性和唯一性，在国内外具有很高知名度，并且新疆目前还处于大建设、大开放、大发展的历史机遇期，区内外交通条件得到极大改善。但由于地域广阔，资源分布广泛，开发建设相对滞后，旅游资源优势一时难以发挥。经过近几年的不断摸索实践和整合，在初步形成的“五区三线”旅游发展格局的基础上，逐步形成了以丝绸之路文化为核心的旅游产品开发体系，打造了喀纳斯、喀什、天池、葡萄沟、那拉提、赛里木湖等一批在国内外影响较大的旅游景区，旅游产业发展格局基本形成。

（二）发展迅猛，带动性强，综合实力大幅提升。从纵向上看，新疆旅游业实现了较快发展。一是市场规模增速明显。1995年至2012年旅游接待总人数从520万人次上升至4860.64万人次，增长9.35倍, 平均每年增加255万人次，旅游人数的增加带动了交通、餐饮、商品零售等行业的发展。二是旅游收入成倍增长。1995年新疆旅游总收入11亿元人民币，2012年为576亿元人民币，增长55倍，平均每年增加近33亿元。旅游在新疆成了富民产业，在加快农牧民脱贫致富上发挥巨大作用。如乌鲁木齐县方家庄有400多户农民，过去是著名的贫困地区，通过旅游开发，扶持农民发展乡村旅游，现在每户年均收入在30-60万元人民币，有的达到几百万元，旅游富民立竿见影。三是对经济贡献越来越大。1995年旅游业占新疆全区GDP总量的1.41%，2011年达到6.69%，2012年上升到7.7%，2012年新疆旅游对经济的贡献率提高1个百分点。另外，从旅游总收入比上年增长30%的速度来看，远高于自治区经济增长12%的速度。这表明旅游产业在新疆经济中的产业地位继续提高，对新疆经济增长的贡献潜力巨大，旅游业切实成为新疆经济的重要支柱产业。四是形成基本的旅游产业链。截止2012年底，新疆共有国家A及旅游景区241家，其中5A级旅游景区5家、4A级44家、3A级71家，星级饭店406家，其中5星级15家、4星级54家、3星级229家，旅行社381家，旅游从业者近30万人。旅游接待能力不断提高，基础设施得到明显改善，为旅游产业发展打下良好基础。

（三）领导重视，政策支持，旅游发展环境良好。新疆旅游业的发展日益受到各方关注。一是领导重视。自治区党委书记张春贤同志多次听取旅游方面的工作汇报，做出明确指示，2011年下半年和2012年4月在阿勒泰地区和伊犁州视察时，提出了围绕喀纳斯景区和伊犁河谷发展大旅游强区、打造新疆新的旅游板块的构想，目前正在实施。新疆各地州把旅游发展列入议事日程，召开旅游发展大会，出台配套政策措施。二是政策支持。2011年新疆自治区党委、自治区人民政府下发了《关于推进旅游业跨越式发展的意见》（新党发〔2011〕10号）文件，出台了《关于促进我区旅游业发展的财税政策的通知》（新政发〔2010〕116号）和《促进我区旅游业发展的财税政策实施办法》，许多政策有新的突破，实施后效应初显，仅2011年全区旅游企业免税额达1,100万元。这些政策给旅游企业带来实实在在的好处，起到放水养鱼的作用，对新疆旅游业的影响将是长远和巨大的。三是法律保障。2012年《新疆维吾尔自治区旅游条例》的颁布实施，使旅游发展有了法律依据。该《条例》八章六十六条，突出的亮点有：旅游厕所首次写入法规，厕所建设与法有依；宾馆饭店与一般工商企业享有同等的用水、用电、用气价格写入条例给企业带来实惠；乡村旅游、特种旅游受到重视；国家机关、企业、事业单位和社会团体的公务活动可以委托旅行社承办，旅游业务有突破；新建、改建、扩建旅游项目应当征求旅游行政主管部门的意见等，内容十分丰富。四是标准护航。目前已出台《新疆星级农家乐等级划分》等18个地方标准，旅游发展有新举措。五是投入逐年增加。以前政府对旅游的投入非常少，2006年旅游发展基金200万元，宣传促销经费1000万元，以后逐年增加，到2011年，旅游发展基金3,850万元，宣传促销经费5,000万元，旅游厕所专项资金1,150万元，总投资过亿元。2012年旅游资金总额达到1.5亿元。7年时间，投资增长近11倍，取得较好效果。

（四）多方支援，形成合力，旅游援疆结硕果。2010年5月中央新疆工作座谈会召开后，援疆工作列入重要议事日程，除了中央各部委，19个省区市也对口援疆，其中旅游业作为援疆的组成部分也取得阶段性成果。一是项目支持。据初步统计，两年来，旅游方面共落实资金17.76亿元，建设一批旅游项目。如南京市投入5,000万元对伊宁市文化吐达洪巴依大院、喀赞其民俗旅游区、赛乃姆演绎广场进行修缮；河南省投入6,345万元对松树塘景区、松树塘滑雪场、胡杨林景区、巴里坤草原进行基础设施建设和改造；广东省引进企业集团投资5亿元在疏附县开发阿凡提乐园，投资10亿元在疏附县建设舒福乐美食娱乐城，投资1,000万元在塔县建设温泉休闲旅游酒店，投资2,880万元在兵团农三师42团开发商业步行街和大酒店等。北京市共启动和实施包括“425”工程在内的各类旅游产业援建项目16个，完工5个，在建4个，拟建7个，涉及投资总额1.16亿元。二是市场支持。各援疆省市积极帮助我区开展形式多样的宣传促销活动，加强市场援助工作，大力宣传新疆安定团结的局面，宣传新疆秀美的风光和浓郁的民族风情，提高新疆旅游的知名度。如广东省以开展“百万广东人游新疆”系列活动为载体，引导广东各大旅行社以包机、专列等多种形式组团赴疆，掀起广东人游新疆热潮，据统计，从2010年8月至2012年7月底，广东赴新疆游客约48万人次，出游总花费约48亿元；河南省旅游局利用河南旅游资讯网和《大河报》、《河南日报》等报刊宣传哈密旅游，启动了“万人游哈密”活动，开通7个专列，并在旅客列车加挂旅游专用车厢，大大提升哈密旅游在中原的认知度；北京市累计投入资金近500万元，赴京举办和田旅游专场推介会和3次旅游展览，在首都机场T3航站楼举办和田旅游图片展，利用《旅游》、《北京旅游》杂志、地铁430块灯箱、10列车载视频、4条墙贴、2处区间隧道、1部扶梯以及30条线路的196辆公交车车身媒体、100处候车亭媒体、12000台公交电视等户外广告设施进行宣传，不断提升和田旅游的知名度与影响力。三是智力支持。广州市旅游局积极协助疏附县完成了《疏附县旅游发展总体规划（2011-2020）》、《阿凡提乐园创意与总体规划》和重点旅游景点、景区规划；北京市旅游局累计投入110万元先后启动《和田地区旅游业发展“十二五”规划纲要》、《和田地区旅游业发展总体规划》和《和、墨、洛地区乡村旅游发展总体规划》的编制工作；河南省旅游局选派了2名专家到哈密培训导游，培训人数达30多人，选调哈密地区星级旅游饭店30名厨师技术人员到河南进行培训；北京市投入资金70万元，先后在北京、和田两地免费举办和田旅游培训班4期，累计培训旅游管理人员130人次；福建省投入150万元，由省旅游局、旅游培训中心举办了三期援昌（昌吉州）旅游培训班，培训160人次。对口支援省市也开展了各种类型和形式的培训工作，使新疆旅游系统管理和服务的水平不断提升。

二、新疆旅游产业发展受到制约

新疆旅游与自身的发展过程相比，无论是规模还是增长速度，进步非常明显，但从西部地区乃至全国的范围看，由于新疆特殊的地理环境、自然资源和政治环境，使其发展呈现出不同的轨迹，具有自身的特点，仍存在许多不平衡因素。

（一）易受突发公共事件影响，增速大起大落。旅游业本身因为产业链较长，比较容易受到外界环境的制约，新疆更是如此，除受国际、国内的政治、经济以及突发事件影响外，还深受“ 三股势力”干扰破坏，比较全国其他地区，旅游更加脆弱。一是自然灾害的过度报道产生负面作用。实际上，新疆地处欧亚大陆桥，天山的地质活动一直没有停止，地震时有发生是正常的，冬季下雪是好事，越大越好，不下雪才是巨大的生态灾难，因为新疆的水源主要靠冰雪融水。但游客不了解，以为新疆自然环境方面不安全。二是社会热点事件使新疆形象受损。过去的流浪儿童问题，经过治理已得到解决，又出了一些其他事情，如去年的2起“切糕事件”，使人以为新疆社会治安不好。三是“三股势力”的破坏放大影响。如2008年，境内外“三股势力”先后策划了“3.7”炸机、“3.23”聚众滋事、“8.4”事件、库车“8.10”系列爆炸袭击案、疏勒“8.12”袭击治安卡点案等暴力恐怖活动，造成正在高速增长的新疆国内旅游产生“刹车效应”，增速由上一年的28%下降到3.2%，下降近25个百分点；2009年的“7.5”事件使新疆旅游业受到重创，产生4.4%的负增长。对新疆旅游而言，营造一个安全的旅游环境至关重要。

（二）旅游产业短板效应明显，制约发展。新疆的“短板”在于旺季时间过短，淡季时间较长，旅游综合效益易受影响。新疆旅游旺季一般指7、8、9、10四个月，其余8个月均为淡季。从2012年分季度旅游发展情况看，上半年的两个季度旅游各项指标仅完成全年目标35%左右，其中国际旅游收入仅为26%。第三季度国内旅游接待人次达到全年总量的45%，旅游收入占全年总量的55%。入境旅游人数占全年总量39%，外汇收入占全年总量的57%。第三季度旅游收入指标所占比重均超过全年的55%以上，新疆旅游淡季长的特征明显。其他北方省区市也有淡季，但时间要短，如陕西，旺季7个月，淡季5个月（11月至第二年3月），旺季比新疆多3个月。在此期间，部分旅游企业或关门歇业或勉强维持，部分旅游从业人员或失业下岗或停薪转岗，旅游相关行业，大都萧条冷清。因此，如何使淡季不淡，无疑将是推动新疆旅游业发展的突破口。

（三）与内地旅游发达地区相比，总体排位呈后移趋势。一是入境旅游位次变化不大。1996年新疆入境旅游人数为18万人次，列全国第20位，列西部第6位，2011年入境旅游人数132万人次，16年增长7倍，列全国第22位，列西部第7位。1996年入境旅游收入6820万美元，列全国第20位，列西部第7位，2011年达到46579万美元，16年增长近7倍，列全国第21位，列西部第6位。二是在西部九省区的位次变化不大。1996年新疆旅游总人数，列西部第5位，2011年，旅游总人数3961万人次，同比增长26%，列西部第9位，下降4位。1996年入境旅游收入6820万美元，列西部第6位，2011年达到46579万美元，16年增长近7倍，列西部第6位，排位没有变化。三是国内旅游全国排位下降。相对于自身的发展，新疆旅游发展速度很快，但其他省区市也不是原地踏步，在全国的排名一直下滑。1996年新疆旅游总人数列全国第14位， 2011年旅游总人数列全国第27位，下降了13位。1996年旅游收入列全国第15位， 2011年旅游收入列全国第26位，下降11位。由此可见，新疆旅游发展存在不平衡因素，入境旅游人数和收入，无论从全国，还是从西部范围看，位次变化在1-2位之间，说明增长的速度接近全国和西部平均水平，没有拉大差距，但国内旅游下降明显。实际上，正是国内旅游的各项指标的下降，拖累新疆整个旅游数据走低，从而影响到在全国的整体排名。换言之，国内旅游是新疆旅游跨越式发展的关键。

三、新疆旅游产业发展的促进措施

2011年5月《自治区党委自治区人民政府关于推进旅游业跨越式发展的意见》中提出“尽快把旅游业培育成为扩内需、调结构、促就业、惠民生的战略性支柱产业和富民产业，把新疆建设成为我国重要的旅游目的地”的要求。要实现这个要求，必须针对新疆旅游自身的特点，采取相应的政策措施，扬长避短。

（一）提高认识，抓好落实，切实重视旅游产业发展。从自治区层面看，对旅游工作的认识非常到位，也很重视，到各地州市及县市，重视程度递减。面对新疆旅游发展的难得机遇，必须从思想上认识到位，紧紧扭住机会不放，落到实处。一是要思想上要高度重视。不可否认，旅游产业具有周期长、见效慢、对财政的直接贡献率小的特点，因此，在发展旅游的认识上不可避免存在不一致、行动上不积极的情况。但发展旅游对新疆具有重大意义，正如张春贤同志在2011年新疆旅游发展大会的讲话中指出的那样，“认识到旅游产业是推进新疆跨越发展的新增长点和战略选择，是优化经济结构和转变经济发展方式的重要途径，是实施富民战略的重要举措，也是实施以现代文化为引领的客观要求”，更是建设小康社会的客观要求。二是抓好落实，形成制度。自治区近两年出台的政策措施力度很大，领导支持，资金投入也不少，问题的关键是抓好落实工作，需要具体的工作来支撑。落实旅游跨越式发展，必须加强制度建设，用制度约束，用制度保障，其核心就是实行目标管理，把政策具体化，落到部门，落到个人，落到各层，从而杜绝互相推诿、扯皮，建立健全责任制。三是要高瞻远瞩，把最新科技应用到旅游产业。要发挥后发赶超效应，必须运用现代科技，加强旅游信息化建设，给旅游插上腾飞的翅膀。目前，新疆旅游已着手引入“一诚通”监管平台建设，发行新疆旅游卡，准备建设智慧旅游、旅游电子商务、旅游电子地图等项目，还需要进一步加大投入，进行引导。

（二）倾力打造，消除疑虑，提振游客安全信心。没有安全就没有旅游，安全是旅游的前置性条件。应当把新疆的旅游安全环境营造列入重要议事日程，一个负面的报道可以使多年的宣传促销工作付与流水，出现负面事件如何处理危机，把影响减少到最小也需要研究。一是从体制上要理顺。应当有一个综合性部门负责新疆的危机处理，对相关信息过滤，适合公开还是不公开、如何公开以及公开到何程度都要细致研究。二是宣传方式要多。开动各类宣传工具，采取多种方式，多角度释放新疆旅游安全信号，最大限度地消除各类涉稳事件和各类自然灾害的不利影响；三是从行动上速度要快。旅游需要做的工作是将信息第一时间宣传出去，让正面、客观的报道成为主流，让外界了解这些真实情况。四是从战术上多角度分析。要突出新疆的地域广大性，考虑区域因素，以及类型多样性，北疆大雪纷飞，东疆风和日丽，南疆地震，离北疆几千公里，关键是让游客如何了解到这些信息，对新疆有个全面的认识，不能以偏概全，打消出游的安全疑虑。

（三）多措并举，重点突出，提升国内旅游规模。国内旅游规模受新疆本地旅游人数和内地来新疆旅游人数的双重影响。新疆本地旅游人数除了受经济发展水平、城镇化率和居民收入因素影响外，与人口基数密切相关，人口基数大，国内旅游规模就大，2011年新疆区总人口为2100万，居西部12省区第9位，与国内旅游规模西部排位相符。另外，新疆从地缘上讲同其他省区市相比居于西北一偶，地域广大，时间成本和旅游出行经济成本相对较高，限制游客出行意愿。另外，旅游需要一定的财力支撑，“囊中羞涩”会抑制出游意愿，新疆经济总体相对落后，广大农牧民收入水平低，主要客源地是乌鲁木齐、库尔勒、克拉玛依和石河子等城市，人口规模分别是310万人、100万人、45万人、60万人，增幅有限。因此，发展国内旅游要双管齐下，即让新疆人游新疆，也注意吸引更多内地游客来新疆，这是旅游人数增长的关键。

（四）抓住关键，全力施为，做好淡季旅游工作。受制于季节问题，新疆旅游业受到影响比较大，直接造成旅游收入的减少，旅游行业面临更多压力与问题，因而如何破解淡季旅游是新疆实现旅游产业突破发展的必要途径。一是工作重点应该转移到淡季旅游市场。新疆夏季旅游已经有“一票难求，一房难求”的局面，有一定的发展基础，各项工作应围绕淡季展开，政策、资金扶持以及宣传促销，重点放在淡季旅游；二是打造淡季旅游产品。新疆淡季旅游主要是冬季，除了不为人知的因素外，没有成熟的旅游产品是重要的原因，许多景区冬季关门放假，即使来了游客也面临吃住行等多方面的问题。新疆的冰雪旅游可以借鉴东北地区在发展冰雪旅游方面的宝贵经验，同时，要有新疆的特色，特别是体现新疆少数民族的一些传统冰雪项目。冬季旅游产品是个系统工程，除了滑雪、冰上项目，还要与南疆民族风情、历史文化、温泉休养、红色旅游等结合，发挥出不受气候制约的旅游元素的作用，充实游客的行程。在营销策略上可区别于夏季，降低成本。三是加大政策扶持力度。淡季旅游涉及到很多方面，单靠企业解决难度较大，必须政府牵头引导，政策支持。为解决淡季旅游问题，自治区旅游局于2012年11月推出“爱新疆-游家乡”淡季旅游主题系列活动，先期投入200万元用于补贴参与活动的110家企业，举办了多次旅游活动，取得较好效果。今年将进一步加大力度，拿出1000万元专项经费，推动淡季旅游，全力打造淡季旅游产品。淡季旅游是个长期任务，不能一蹴而就，有个相当长的培育期，特别注意政策的连续性，并调动企业的积极性。

来源：《行政管理改革》