文／本刊记者 刘文学

2 月23 日，建筑工人在山东省即墨市建筑安全教育培训体验馆进行安全帽撞击项目体验。摄影/ 中新社记者 梁孝鹏

2017 年1 月12 日，国务院办公厅印发了《安全生产“十三五”规划》。该规划评价目前安全生产形势：取得了新进展，面临着新挑战。

来自国家安监总局的一组数据可以形象地阐释《安全生产“十三五”规划》的评价：与2010 年相比，2015 年各类事故起数和死亡人数分别下降22.5％和16.8％，亿元GDP 死亡率、工矿商贸十万从业人员死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率分别下降51%、50%、35%、78%。“十二五”时期，安全生产状况实现持续稳定好转。但从另一个角度看，安全生产形势仍不容乐观。比如，事故总量仍然巨大，且下降幅度逐渐收窄。“十二五”期间，各类事故共死亡人数累计下降16.8%，年均降幅3.6%。与“十一五”期间事故死亡人数累计下降37.4%、年均降幅8.9% 相比，形成明显对照。

这一组数据也形象地告诉我们：安全生产工作是一场持久战，建立健全安全生产长效机制刻不容缓。

制度化才能常态化、长效化

其实，建立健全安全生产长效机制刻不容缓，这个结论不仅仅只是一个感性的认知，它更是对无数次现实实践的理性总结。

江西省南昌市安全生产监督管理局局长孙群力归纳出安全生产长效机制具有的五个特征：覆盖范围的全面性、影响时效的长期性、日常运行的规范性、运行动力的内生性、调节方式的强制性。他认为，正是这五个特征决定了建立健全长效机制的必要性：长效机制是促使各相关主体形成抓安全生产工作应有动力、压力和合力的“有形的手”，可从根本上解决安全生产工作中存在的动力不足、压力不够、合力不强的问题。因此，他说：“我国每年各种重特大事故还时有发生，没有得到有效的遏制，其重要原因就是没有建立起真正有效的安全生产长效机制。尽快建立起与社会经济发展相适应的安全生产长效机制势在必行。”

通过进一步的研究，他指出：“长效机制具有多层的内涵。从静态的角度看，它是安全生产工作各种构成要素及其相互作用所构成的相互关系；从动态的角度看，它是确保安全生产工作顺利开展、正常运行与有效落实的一系列制度、规则、体系所构成的作用力量及作用方式。从微观的角度看，它可以是一个生产经营单位为确保安全生产工作顺利开展、正常运行与有效落实的各种制度、规则、体系所构成的相互关系及运转方式；从宏观的角度看，它可以是一个国家或地区确保安全生产工作正常开展、有效防范各类事故发生的各种制度、规则、体系等所构成的相互关系、作用力量及运转方式。”这其实是管理学基础理论在安全生产工作领域的实践运用，长效机制最主要的内涵就是一系列、各种层次的具体制度的相互作用、协调运行，长效机制的建立健全就是在一个领域内标准、规则内化、制度化的涵养过程。

孙群力的研究和管理学的基础理论向我们明示：制度建设在安全生产长效机制的建立健全过程中具有决定性的作用，只有制度化才能常态化、长效化。目前，安全生产长效机制的建立和健全很大程度就落脚在一系列具体制度的建立和健全上。

主体责任落到实处是建立健全长效机制的关键

《安全生产“十三五”规划》把“构建更加严密的责任体系”作为首要任务，其中又特别强调了要强化企业的主体责任。事实上，主体责任落到实处也是建立健全安全生产长效机制的关键环节。

但在许多地方，企业的主体责任却难以落实到位。2016 年4 月开始，全国人大常委会对安全生产法实施情况进行了检查。在这次执法检查中，全国人大常委会执法检查组发现企业主体责任落实有许多不尽如人意的地方。检查组在安全生产法执法检查报告中指出：“新修订的安全生产法进一步强调了企业的安全生产主体责任，但仍有一些企业安全生产主体责任不落实甚至违法生产。企业主要负责人概念不明确，投资方或者实际控制人安全生产意识淡薄；安全生产投入、职工安全技能培训等关键措施不到位，安全生产和职业健康的规章制度和操作规程不完善；企业安全生产预防机制和标准建设滞后，安全生产标准化的达标企业比例不高；安全生产的各项法律规定在很多地方还停留在口头上、纸面上、汇报上，没有转化为企业的实际行动，没有落实为企业的生产标准、操作规范和预防机制。对生产安全事故的分析表明，大多数事故都是责任事故，都是因企业或者职工的违法行为导致的。”

其实，企业主体责任落实不到位的这些外在表现的背后，映射的是一些深层次制度建设留下的漏洞。

比如责任追究制度，许多地方就存在着“重官员问责、轻企业追责”的现象。为了做好2016 年全国人大常委会安全生产法执法检查的有关工作，全国人大财政经济委员会组成调研组在多个地方和部门进行了前期调研。在调研的过程中，调研组就接到了对“重官员问责、轻企业追责”现象的反映。调研组表示：“由于企业主体责任落实不到位，发生事故后，存在‘重官员问责、轻企业追责’的现象。对监管部门‘失职追责’是应该的，但对已经‘尽职尽责’的，依然问责不公平。特别是在现有法律法规对监管人员的岗位职责、履职要求不明确的情况下，对监管人员进行‘无条件追责’难以服众，影响到监管部门和执法人员的工作积极性。”其实，问责不公平的更深层次危害在于：它会导致整个安全生产工作责任制的错位，让企业产生侥幸心理，最终必将导致企业主体责任落实不到位的现象。

再比如舆论引导制度，许多地方把舆论引导制度简化成了辟谣。事实上，舆论引导制度的任务除了辟谣，防止、减轻产生恐慌、仇恨等破坏性社会情绪外，还包括形成一种适当的舆论压力机制，堵塞企业负责人逃避公正惩罚的漏洞，从而警示其他企业负责人增强落实企业主体责任的自觉性，这其实也是一种安全文化的塑造。

落实企业主体责任、建立健全安全生产长效机制需要完善的责任追究、舆论引导等制度的支撑。

健全长效机制必须解决监管中的交叉与缺位问题

2016 年3 月10 日中午，陕西省西安市南二环交大街南口一单位锅炉房发生爆炸，事故造成两名女孩受伤，路边停放的多辆小车受损。下午6 时许，西安市碑林区官方微博@ 魅力碑林发布消息称，爆炸锅炉为0.5 吨电加热常压热水锅炉，于2006 年10 月安装投入使用至今，主要为院内12 户居民供暖。后查明事故的直接原因是负责看管锅炉的员工擅自离岗，导致热水烧干后发生爆炸。

谈到事故的责任追究，西安市政府一位有关负责同志说：“查明原因之后，我们对企业进行了问责处理。然而，当我们对监管部门进行问责的时候却发现，找不到问责的政府部门。” 因为根据特种设备安全法的规定，国家对特种设备实行目录管理。由于常压锅炉并未列入《特种设备安全监察条例》，不受质量技术监督部门管理，但也没有明确规定相应的监管部门，导致在问责时无从下手。

这样的监管困境提醒我们：我们的安全生产监管体制还没有彻底理顺，责任分工方面还存在着许多交叉与缺位，容易形成监管的盲区。在安全生产法执法检查的前期调研中，全国人大财政经济委员会调研组在天津也接到反映：由于安全生产法对于监管职责的规定比较原则，在执法中，政府监管部门、行业主管部门和注册审批部门职责不清晰，部门配合不紧密，存在监管环节缺失，监管工作重复、空白和缺位，部门之间推诿和扯皮等问题。天津市在当地安全生产条例修订过程中发现，对法律有关规定具体化的难度很大，部门职责很难划分，有些部门以上位法和国务院“三定”方案没有明确规定为由而相互推诿。

山西省临汾市煤炭工业局工程师郭惠认为：“监管系统是对安全生产管理体系中的其他系统进行多层次、多角度、全方位有效检查监督的系统，对于促进和保证其他系统的正常、高效运转起着重要的推动作用。”因此，监管制度的不完善，影响的不仅仅是局部，而且是安全生产工作的整体；也不仅仅只影响到监管的适时效果和效率，而且还影响到安全生产长效机制的建立。

故而，全国人大常委会2016 年的安全生产法执法检查报告建议进一步完善监管体制：“建议国务院进一步明确综合监管和行业管理的关系，落实部门监管职责，形成监管合力。完善海洋石油安全生产监督管理体制机制，实行政企分开。理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制，明确行业监管、区域监管与地方监管职责。在各类开发区、工业园区、港区等功能区明确负责安全生产监管的机构。”