随着我国金融混业经营的趋势越发明显，现行分业监管体制面临诸多新的挑战。

近来，业内有观点认为，现行的监管理念和体制制约了宏观调控的有效性，也制约了金融配置资源的有效性，已不适应金融综合化经营要求和货币金融国际化的要求。随着业内对构建中国金融混业监管的呼声渐高，“一行三会”合并、央行承担监管的主导者再次掀起舆论高潮。

但同时也有业内人士呼吁，要想深刻认识中国金融监管体制的弊端，并在此基础上设计未来的金融监管体制改革方案，需要对现有的体制做一次彻底的诊断。中国真正需要的是在硬化预算约束和打破刚性兑付的基础上，划清政府与市场的边界，并且尽快建立一套处置失败金融机构的制度安排。

近日，针对金融监管体制的主要问题及改革方向，对外经济贸易大学校长助理、中国金融四十人论坛成员丁志杰接受了《第一财经日报》记者专访。

“金融运行决定金融监管制度设计。以2003年银监会从人民银行分设为标志，‘一行三会’体制顺应了上世纪90年代金融分业经营的基本格局。”丁志杰表示，“但是，自2005年我国结束加入WTO金融服务业三年过渡期、中央汇金公司成立及国有银行渐次上市以来，金融业综合经营、互联网金融等新业态快速发展，分业监管体制对跨业风险相互推诿，对跨期风险无知无觉，系统性风险孳生累积。”

当前金融监管体制的主要问题

第一财经日报：你认为，当前金融监管体制的主要问题是什么?

丁志杰：一是助推泡沫。“一行三会”体制下各监管机构目标各异，部门法律法规分散，信息沟通协调不畅，缺乏达成一致行动的决策和执行机制，不利于建立宏观审慎管理与微观审慎监管相统一、审慎监管与行为监管相结合的政策框架，难以防范系统性金融风险。当前，金融控股公司以交叉持牌或交叉持股等不同形式介入多种业务领域，跨市场金融产品以传统或互联网金融形式迅速发展，地方性资产交易平台和各类非法集资行为层出不穷。本轮资本市场波动中，杠杆交易直接助推了前期股市快速上涨和后期指数暴跌。场外配资来源复杂，包含银证保和信托的结构化产品，P2P、众筹等互联网金融渠道，各管一段的监管机构无一了解场外配资全过程，至今对规模、杠杆率等核心指标仍处于猜测状态。

二是目标冲突。现代市场经济体制下的金融监管部门的监管目标应集中于防范系统性风险、规范金融机构行为、保护金融消费者合法权益，最终促进金融有效服务实体经济。分业监管体制下，监管部门合规及风险监管目标与行业发展目标之间存在内在冲突。银证保监部门各管一摊，以行业的改革发展为己任，实际充当行业保护者，倾向于做大行业机构和市场规模，做高市场（价格）指数，直接推升社会融资规模和资产价格泡沫。事前鼓励机构高风险运作，事后缺乏协调处置能力，在风险管理中于本行业严防死守，对其他市场有意无意疏忽，是以机构监管为核心的分业监管所必然具有的行为特征。

三是信息不畅。金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑，统一共享的金融业综合统计体系，以及中央金融监管大数据平台，是宏观调控和金融监管有效实施的基础。分业监管体制下割裂分散的金融基础设施及无法有效整合的金融统计制度，在各类机构业务日趋融合背景下必然严重影响监管信息可得性、完整性。在金融市场、影子银行、互联网金融和融资担保等各类金融组织监管实践中，各监管部门各自独立发展登记结算等金融市场基础设施，相互封锁信息，不能基于统一共享的金融基础设施与金融统计系统获得必要的监管数据，是监管反应迟钝的重要原因。

四是责任分割。货币政策与审慎监管分离，金融稳定职责为各监管部门分割，金融监管和救助过程中存在严重的道德风险隐患。一方面，救助资金一般由中央银行通过最后贷款人提供，监管机构存在花别人的钱不心疼的问题。金融监管与市场救助中的软预算约束特征显露无遗，央行无限救助必将酿成通货膨胀和资产泡沫。另一方面，基于央行无限救助又会鼓励监管部门放宽监管标准，最终形成“严准入—松监管—无限救助”负反馈机制，使金融机构和市场陷入忽视风险管理的赌徒心态和赌场效应。

五是执法不力。长期以来，金融监管者集规则制定与执行于一身，重发展轻处置，对破坏市场规则犯罪行为的调查和处罚不力。以资本市场为例，一级市场PE野蛮生长的背后是IPO规则制定与审批合一滋生权力寻租；二级市场上内幕交易和市场操纵的背后是行为监管的严重缺失及对不法行为的纵容。金融消费者权益无法保护，资本市场融资功能丧失，投机盛行。

金融监管体制改革需要厘清的问题

日报：目前金融监管体制改革最需要厘清什么问题?

丁志杰：上述问题的根源是我们的金融监管体制不适应现代金融市场发展，值得反思的是长期以来主导金融监管体制的两个流行概念：一是“谁的孩子谁抱走”；二是金融监管与金融救助分离。

第一，“谁的孩子谁抱走”是计划经济下的封建割据逻辑。权责对称始终是金融业经营机制和金融监管机制设计的核心内容。由于金融天然具有的高杠杆性质，很容易形成单个机构经营不善殃及该机构存款人或投资者权益，而为了保护中小存款人和投资者则不得不采取中央银行救助的做法。因此，“谁的孩子谁抱走”成为一种直观而貌似权责对称的监管逻辑。分业经营和分业监管是这一逻辑下的机制设计。问题在于，无论是金融机构还是监管者，都明白“谁的孩子谁抱走”是一种政策承诺，于是在各个监管部门管辖的领域都存在放松事中监管、缺乏交叉性业务监管、轻救助机制的特征。

第二，金融监管与金融救助分离是已经被中外实践证明失灵的逻辑。2008年全球金融危机以来，各国金融监管体制改革的核心依据是事前事中监管与事后危机救助不可分割。这一认知的形成经历了两个阶段。

第一阶段：以1998年英国《英格兰银行法》为标志，中央银行把金融机构事前事中监管权移交金融服务管理局(FSA)，实行审慎监管与事后危机救助分离。其表象是货币政策与金融监管分离，内在逻辑是以最后贷款人为主要操作手段的宏观金融稳定与金融微观审慎监管相分离。这是因为，当时的理论界普遍更加相信通过资本充足率和坏账拨备率等微观审慎监管工具足以应对金融业可能出现的不稳定性。最后贷款人甚至存款保险机制等金融稳定或救助机制是否有必要存在是存疑的。

我国亦实行了事前事中监管与最后贷款人职能分离，于2003年从中央银行分设出银监会。但实际情况证明，1999年的四家资产管理公司设置、2003年农村信用社改革、2005年起国有银行股份制改造、2015年救市，中央银行最后贷款人职能从未消失，反而出现了一个大麻烦——中央银行必须在不知情或不可控情况下对事前事中监管的后果负责。只是我国经济处于上行期，涨潮掩盖了裸泳，无需分担责任掩盖了权责不对称的体制弊端。

第二阶段：以2007年起逐次发生的英国北岩银行、美国新世纪金融公司、华盛顿互助银行、雷曼兄弟至AIG挤兑和债务危机为标志，英国等先入危机国家实施了较为彻底的金融监管体制改革。一是针对金融创新，要么根据沃尔克规则严格限制金融创新，要么必须引入宏观审慎管理以监控系统性风险;二是在系统性金融不稳定发生后，唯一的解法并非使金融机构破产，而是通过中央银行实施救助。这就使监管与救助再度结合。英国于2010年撤销金融服务管理局，把宏观审慎管理与微观审慎监管统一于英格兰银行。历史转了一个圈，再度回到原点。伯南克在总结美国危机管理经验与教训的《说干就干》一书中提出，美联储在危机中无法救助雷曼兄弟受制于美国监管体制和联储有限的救助工具，2010年以来的改革实行了金融监管与救助机制的统一。

在我国，各家金融监管机构也意识到救助与监管不可分离，在中央银行与监管分离的背景下，纷纷设立各自的保护基金，如证券投资者保障基金、信托保障基金、保险保障基金，但此类基金在非系统性风险面前无使用必要，在系统性危机中则不敷分配。

构建新型中央银行金融监管架构

日报：针对以上金融监管体制的问题，你怎么看待近来构建中国金融混业监管的呼声?

丁志杰：为增强宏观调控能力，维护金融稳定，改善基础设施建设，坚守不发生系统性金融风险底线，切实保障国家的经济安全和金融安全，必须摒弃“谁的孩子谁抱走”的传统地盘意识，必须实现金融监管与金融救助的统一。因此，必须构建新型中央银行金融监管架构。

第一，统一货币政策与系统重要性金融机构监管。2012年的“钱荒”、2013年以来融资结构调整举步维艰、2014年融资平台再融资压力等经济金融重大波动表明，我国货币宏观调控的主要矛盾已经从中央银行独立性问题演变为货币政策传导效率问题;从主要防止通货膨胀问题演变为主要防止不断融资所形成的新增产能问题;从主要防止单个或单类金融机构不良资产过高问题演变为识别并确保系统重要性金融机构稳定性和金融市场风险传染问题;从主要防止各级政府干预信贷计划演变为主要防止各级融资平台无度再融资对中小微型企业的挤出问题。新一轮金融监管体制改革的基本逻辑是赋予中央银行对系统重要性金融机构审慎监管工具，疏通宏观货币调控传导渠道，平衡金融稳定与金融创新发展诉求，提高宏观审慎管理的有效性。

第二，统一金融宏观审慎管理和微观审慎监管。过去18年我们所学习借鉴的监管体系经发达经济体的实践证明依然存在严重缺陷，特别是面临资产价格泡沫化如美国的房地产泡沫、国债如欧元区主权债作为高等级金融资产依然存在的市场风险，雷曼、美林等全球性大型金融机构的微观审慎经营依然无法应对宏观系统性冲击等一系列问题时，我们需要对照我国自身是否已经或即将面临类似问题，但应对手段却严重不足。同时，金融创新是不可逆转的基本发展趋势，确保监管体制与措施的更新与市场、机构发展的同步性是兴利除弊的必要手段。

第三，统一金融基础设施和统计系统。宏观审慎框架基于信息判断，以信息为基础的金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑，也是跨机构、跨市场、跨地域、跨国界开展金融活动的主要渠道。通过明确中央银行是金融基础设施公共服务的提供者，金融基础设施市场参与主体的监管者，金融基础设施运行规则的制定者，对于畅通货币政策传导机制、加速社会资金周转、优化社会资源配置、把握社会资金流向、维护金融稳定并促进经济增长具有重要意义。