在《城乡规划法》颁布以后和国土空间规划出现之前，法定规划和非法定规划之间的区别很明显，那就是按《城乡规划法》第二条中“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”，也就是只有上述规划为法定规划，而其余不在其中的都是非法定规划。

在国土空间规划出现在最新的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的发布，出现了“国土空间规划”的词语。而在2018年之后，减少了“城市设计”一词的使用。而上述的“国土空间规划”和“城市设计”都不在《城乡规划法》中包括，但就都不是法定规划了吗？我们又应该如何区分？

对于法定规划的区分，在知乎里，我和一位答主有过一番讨论乃至争论。

该答主在一开始认为法定规划在于有强制性内容，只要有强制性内容的就是法定规划。于此，我并不完全同意，我认为法定规划在于是否经过法律规定的程序。但这并不全面，该答主的说法不能说明全国主体功能区规划和五年规划是非法定规划，而我的说法也不能把目前缺乏法律配套的国土空间规划纳入考虑。（全国主体功能区规划基于《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》和“十一五“规划编制，五年规划纲要同样无法律依据。两者内容均具有约束性指标。）

之后继续参考《城乡规划法》第十六条，其中说明各级人大常委会参与规划制定；第二十二条，其中写到“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”。而参考立法程序分别是，提出法律草案，审议立法议案，立法议案的表决通过，公布法律。抽象概括起来，法定规划（除控规）的编制过程和立法过程必须经过一个公开公正的、可以代表全国或地方的组织或机关进行审议和备案（控规只需要备案）。此外，《城乡规划法》第二十六条规定各类规划必须公示不少于三十日，期间民众可以提出修改意见。也就是说，哪怕控规不经过代表公众的组织和机关的参与，但最后必须公示和考虑民意，而且本身的编制依据同时包括《城乡规划法》和已经有代表公众的机关的参与。

而该答主也对其说法进行完善，具体论述且略，由我抽象概括即是，法定规划必须包括由法律直接赋权该规划的强制力去保证的强制性内容，而实施过程中会体现出法律的强制力。也就是说由《意见》所赋权的全国主体功能区规划，只是由相关法律赋权国务院，然后国务院再次将其行政权利授权于全国主体功能区规划，因此，全国主体功能区规划并非法定规划。

然后，法律又如何赋予规划的权力，然后让其成为法定规划？

从法律的强制力来源而言，必然有被法律约束者（民众）本身的对法律的信服，也就需要能代表民意的机关或组织去参与制定，而法定规划也该如此，也就是说我所认为的“走法律程序”。然而，民众当中也的确会出现与众不同的个体，需要让国家政府以强制力去强制约束，也就是法律的强制力的本身。

那么总结起来，法定规划需要具备至少三个条件。

在编制过程中，必须具有一般性的法律直接授权，也必须符合相关法律程序，使规划具有法律的强制力。

在内容上，要有部分（不一定是全部）体现出具有法律强制力的强制性内容。

在实施过程中，强制性内容有法律强制力的保证（即违反规划后的处罚是“有法可依”的）。

在此拓展提及一下，土地利用总体规划的编制程序主要依据《土地管理法》和《土地利益总体规划编制审查办法》；城乡规划的编制程序主要依据《城乡规划法》、《城市规划编制办法》和《城乡规划编制办法编制细则》。而“办法”只是国务院各部门依据其被法律赋予的权力进行再次赋权而生的，而不是如同法律直接由最高权力机关赋权的，故而土地利用总体规划因编制过程未有法律规定，并不完全能称为“法定规划”。而目前的国土空间规划的编制过程按照《城乡规划法》中规定的编制程序编制，但名称却不一样，也处于一个模糊的状态。

要讨论是否为法定规划，那也就是目前或者以前有为数不少的非法定规划。法定规划的作用不言而喻，那么非法定规划又有什么作用？

如今广为人知的几种非法定规划分别有，由发改委编制的主体功能区规划，由国土部门编制的土地利用总体规划，由（大、特大、超大城市的）地方政府委托编制的城市设计。

发改委编制规划，主要为了使五年规划可以更好地实施。具体的经济指标增长，最终都必须依托于实体的产业当中，而实体产业就必然依托于具体的建筑和土地之中。

国土部门编制土规，则是因为国土部门的职责在于保护耕地和各类处于城市范围以外的自然资源。基于这种职责，也同样需要具体的图纸表示，也同样需要规划。

而从以上两种规划可以看出，非法定规划的作用在于方便各部门履行其职责。

而城市地方政府在已经有了城市总体规划这种法定规划以后，却同样需要城市设计这类非法定规划，并不是单纯为了构想城市的未来。因为城乡规划体系内部也同样有城市设计章节，也有对五十年后进行设想的远景规划。若果只是单纯为了提高城市质量而委托编制城市设计，那么尽可以和城市总体规划一同编制。

这是一种对法定规划的漫长编制程序和修改程序以及瞬息万变的市场条件之间的矛盾进行妥协的产物。

从《城乡规划法》第十三、十四、十五、四十七条（乡、村庄规划按第十九、二十、二十二、四十八条）可以了解到要先经本级政府和人大常委会，然后还要经上级政府审批，尤其对于部分省会城市也要交由国务院审批。有个玩笑话甚至为真，国务院要审批的规划预计要超过规划编制年限（20年）才能审批完毕。当然，与经济利益更深但覆盖范围较低的控规，程序上不需要如此长的时间，但也并不容易。（最近有一宗土地出让，在招拍挂以后短时间内修改了控规，立刻被许多人质疑。）

地方政府为了防止规划后因为和市场发展需求不符（尤其是和部分招商引资来的大型企业），于是就编制城市设计来作为和市场的商讨平台。在和企业协商以后，编制出双方都满意的城市设计以后，再以此为依据编制控规。

另一种作用则是类似于“空手套白狼”的方法。以地方政府的信用来背书，以城市设计的名义，告诉A企业这里有B企业，同时也告诉B企业这里会有A企业，然后设计产业园区，也就是目前流行的产业规划。主要目的是为了提高土地价值，增大城市在土地方面的收益。

到了这里，对于法定规划和非法定规划的探讨的作用已经呼之欲出了。

在法定规划和非法定规划的区分上已经提出，目前的国土空间规划尚缺乏相关法律配套，属于“名不正言不顺”的状态。我们已经转到了一个依法治国的法治社会，而政府的权力也同样要该收则收，该紧则紧具体的度就把握在法律当中，这同样也是我们编纂《民法典》的目的之一。那么我们引领发展龙头的国土空间规划，何不也需要依托于坚实的法律基础？

此外，各部门的职责实施也都需要相关的规划，我们的国土空间规划本身也是在“多规合一”的基础上发展演变而成的。其内容的编制上和审核上，也同样需要多部门的合作。国土空间规划在体系上依托于本身体系完善的城乡规划上，但不代表就必须以某一个规划的内容为主，而是在各个具体的方向、章节中进行合乎专业和理论知识的规划设计。同时也应该作为各部门的职责生效的平台。例如，公安的户籍信息需要对应物质空间，在执行任务需要建筑平面图；城管对违建的区分需要规划的认定和房管局的产权认定；规划部门进行城市更新也需要来自房管局的原有物产的产权信息和公安的人口分布。

最后，国土空间规划要在编制和修改程序中进行优化，以符合瞬息万变的市场（无论企业还是个人），考虑精简审查程序，同时增加规划的公示时间，并应该对法定规划如同对法律和政策一样，委托和提倡政府、社会等多方面多渠道进行宣传和讲解（例如罗翔老师、所长林超、各共青团等up主，也有像本人一样自带干粮的）。

如此，国土空间规划方可以成为“超出西方规划体系”的一大步。