【摘要】宋朝通过重重繁密的监察机构，架床叠屋，建立起一张多元化、多管道的监察之网。

　　【关键词】多重监察；监司；台谏；御史

　　宋朝处于中国封建社会的中期，其官制上承汉唐，下启明清，架床叠屋，以繁复著称，宋朝的监察制度也处处体现出这种特点：无论是中央还是地方，都重重设置机构，各自独立，互相制衡，形成一张庞大的监察之网。宋朝监察制度具有以下特点。

　　多重监察，严密周致

　　宋朝监察机构之多且杂，堪称历朝之最。

　　一是台官系统。所谓台官，即御史台，宋承汉唐旧制，设立御史台，最高长官御史大夫虚置不授，以御史中丞为台长，以侍御史为副长官，侍御史必兼知杂事，称侍御史知杂事，下属台院、殿院和察院。其职责：“掌纠绳内外百官奸慝，肃清朝廷纪纲，大事则廷辩，小事则纠弹。”(《宋会要辑稿·职官》17之1)御史台是宋朝最基本的监察机构，至明以后演变为都察院。

　　二是谏官系统。宋朝沿袭唐制，设有谏官。北宋初年，谏官隶属中书、门下两省，多兼领其他职务。宋真宗天禧元年(1017年)二月，正式设置谏院。宋神宗元丰改制后，谏院被废去，中书省和门下省各增设后省，以右散骑常侍、右谏议大夫、右司谏、右证言隶中书后省，以左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏、左证言隶门下后省，此为宋朝的谏官系统，是宋朝于御史台之外的第二监察机构。

　　三是封驳机构。封驳制度，是中国古代历史上设列专门官职，对尚未正式起草的诏书封还词头，或对已经起草成文的诏书封还并加驳正的一种制度。它起始于唐，至宋逐步完善成熟。宋初以知给事中事、门下封驳司掌封驳事。宋元丰改制后，以中书省的中书舍人和门下省的给事中掌封驳之责，给事中又管辖通进司和进奏院，封驳官不但可驳正朝廷诏命，还可对台谏章奏的错误进行论驳，实际上成为台、谏之外的第三监察机构。

　　四是史官监察。宋于门下省设起居郎，中书省设起居舍人，分记皇帝言行，撰写起居注，事实上也对皇帝起到监察作用。

　　五是直诉机构的监察。宋朝设登闻鼓院、登闻检院、理检院、军头引见司等直诉机构，凡有关军机重事、朝政阙失、官员过错，许臣民投书陈诉，也对百官起到一定的监察作用。

　　除此之外，宋朝行政机关的内设部门中，也有监察部门，如尚书省有十房，其中的催驱房，“主考督文牍稽违”(《宋史》卷161《职官志一》)，又设尚书省左右都司，“掌受付六曹诸司出纳之事，而举正其稽失，分治省事”。宋神宗元丰六年(1083年)尚书省置御史房，“主行弹纠御史察按失职，并六察殿最簿”。(《宋会要辑稿·职官》4之19)

　　此外，宋朝还设置一些专业的监察机构，如真宗大中祥符二年(1009年)七月设立纠察在京刑狱司，对御史台、开封府审理的案件进行监察，有权“追取案牍，看详驳奏”。(《宋大诏令集》卷161《置纠察在京刑狱司诏》)

　　而且，宋代又规定了监察机关互察制度。在中央，台、谏互察；在地方，监司接受御史台监察的同时，监司之间也互相监督。更重要的是，宋朝还允许非专职的监察机构担负起监察的责任。如御史台监察百官，但他们反过来也要受到行政机关尚书省的监察。尚书省左司有权对御史台监察。宋真宗景德二年(1005年)诏：“御史台差官勘事，量大小给限，牒报刑部提举”(《宋会要辑稿·职官》55之2)，也就是说，御史台官员外出督察，须接受尚书省刑部的检查。宋神宗元丰五年(1082年)再诏“尚书省得弹奏六察御史失职”。(《宋会要辑稿·职官》4之6)

　　这样，宋朝通过这重重繁密的监察机构，建立起一张多元化、多管道的监察之网。

　　设立监司，严控地方

　　鉴于唐代藩镇割据与五代武人乱国之祸，宋代非常注重对地方官员的监察控制，不但在行政上削弱其权，且广置监司，加强监察。对于地方监察，汉有刺史，唐有巡察。汉武帝把全国分为十三个监察区，称十三部，每部派一名刺史乘传周流，监察地方。唐代于中宗神龙二年(706年)置十道巡察使，景云二年(711年)改为十道按察使，唐玄宗开元二十一年(733年)改置十五道采访处置使，如汉代刺史故事，察访地方官的政绩。之后，汉之刺史、唐之采访，都由监察区演变为行政区划。宋代以后，元明清诸朝，则于地方设置专门的监察机构，元于各省设行御史台，行台之下有诸道肃政廉访司，共有二十二道；明于各省设提刑按察司，主管监察工作。

　　宋代的地方监察既不同于汉唐，也与元明有很大差距。宋代的地方行政制度，以州县为基本单位，州县之上为路。路具有双重性质，既是一级行政区，又是监察区。路设安抚司、转运司、提点刑狱司、提举常平司。安抚司简称帅司，长官为安抚使，一般由本路最重要的州、府长官兼任，主管一路军事；转运司简称漕司，长官为转运使，主管一路财赋，监督路内各州县将赋税上交朝廷，提点刑狱司简称提刑司、宪司，主管一路刑狱，监督路内州县司法，复审各类案件；提举常平司简称仓司，监督管理路内各州县农业生产，以及茶业、盐业等事务，负责管理路内的政府田产、物资和赈灾事务。以上帅、漕、宪、仓四司，除其主管事务外，还都负有按察地方、监督州县官员的职责，故总称为监司。宋律规定：“诸监司每岁分上下半年巡按州县，具平反冤讼，搜访利害，及荐举循吏，按劾奸赃以闻。”(《庆元条法事类》卷7《职制令》)宋代的监司与元代的行御史台、明清的按察司有很大区别，元代的行省、行台，一主行政，一主监察。明代的承宣布政使司与提刑按察使司，与之相类。地方行政机关与地方监察机关，职责分得很清楚。宋代的监司则不同，它既有主管的具体行政事务，又都负有监察之责。这在中国地方制度史上是一种非常特别的存在，也是宋朝独具特色的一项监察制度。

　　除监司外，宋朝还在州府设置通判，它具有双重性质，既是州府长官的副职，又是监察官。凡州府政务无不参与，州府长官发布命令，必须与通判连署方能生效。通判品级不高，权力很大，有事可以直接上奏皇帝，常与地方长官分庭抗礼，故号称“监州”。通判与监司一起，构成宋代严密的地方监察体系。

　　独立监察，互相制衡

　　宋代从中央到地方建立起一支庞大的监察官队伍，但这些不同的监察机构和监察官员，在制度上是各自独立、互相制衡的，这种独立性具体表现在以下三个方面。

　　监察机构脱离行政机关，自成体系。御史台自汉唐以来就一直是一个独立的监察机构。至宋，谏官也脱离中书门下。宋初，谏官系统并非独立的机构，左右谏议大夫、补阙、拾遗，分隶门下和中书二省。宋太宗时改左右补阙为左右司谏，改左右拾遗为左右正言，但仍在中书门下。宋真宗天禧元年(1017年)二月，正式设置谏院，专铸谏院的官印，在门下和中书设谏官六员，不再兼领他职，这是宋代设专职谏官的开始。宋仁宗明道元年(1032年)七月，朝廷迁门下省，而将门下省的旧址改建成谏院，谏院有了自己独立的办公场所。

　　台谏官由皇帝直接任命。宋代宰相有“进退百官”的人事大权，但台谏官则由皇帝直接任命。宋代“祖宗法制，台谏官必出自宸衷”(《山堂考索》后集卷6《官制门》)，“台官必由中旨，乃祖宗法也”(《续资治通鉴长编》卷113)。宋朝禁止宰辅推荐台谏官。宋仁宗庆历四年(1044年)八月诏：“自今除谏官，毋得用见任辅臣所荐之人。”(《宋会要辑稿·职官》3之52)宋钦宗靖康元年(1126年)四月重申：“台谏者，天子耳目之臣，宰执不当荐举，当出亲擢，立为定制。”(《宋会要辑稿·职官》3之56)而且，宋朝还制定了回避制度，凡执政大臣的子弟、亲戚、门生以及宰辅进入二府之前所荐之官，都必须回避，不得任台谏官。宋朝甚至禁止台谏官与宰相私自相见。

　　台谏官有独立言事之权。宋代台谏官言事，不但禁止宰相干预，甚至不允许皇帝插手。宋真宗咸平二年(999年)四月，御史中丞张咏上言：“请自今御史、京朝官使臣受诏推劾，不得求升殿取旨及诣中书咨禀。”(《续资治通鉴长编》卷44)获真宗同意。咸平五年(1002年)六月，又诏：“御史台勘事，不得奏援引圣旨，及于中书取意。”(《宋会要辑稿·职官》55之4)宋哲宗元祐四年(1089年)十二月，垂帘听政的太皇太后高氏想让宰相吕大防传话给台谏官刘安世，被吕大防断然拒绝。(《续资治通鉴长编》卷436)可见这样的规定在宋朝是行之有效的。宋朝台官拥有很大的独立言事之权，非但宰相、皇帝不得干预，甚至御史台长官也无权过问。御史言事，无须向御史台长官汇报。

　　台谏合流，强化皇权

　　台官制度与谏官制度是唐宋时期最重要的两项监察制度，是唐宋监察体系的两根支柱。究其设官的本意，御史台与谏官在功能上各不相同，各有分工，“谏官掌献替，以正人主；御史掌纠察，以绳百僚”(《山堂考索续集》卷36《官制门》)。诚如王夫之在评论宋代谏官制度时所说：“宰相之用舍听之天子，谏官之予夺听之宰相，天子之得失则举而听之谏官；环相为治，而言乃为功。谏官者，以绳纠天子，而非以绳纠宰相者也。”(王夫之《宋论》卷4)也就是说，台官是监察百官的，谏官是监察皇帝的，两者在功能上各不相同。但到宋朝则出现台谏合流的趋势，不但常常台谏并称，台谏的职能区分也越来越不明显。元符二年(1099年)八月，“都省勘会”分定台谏职责云：“谏官职在拾遗补阙，凡朝政阙失，悉许论奏。则自宰臣至百官、自三省至百司，任非其人，事有失当，皆得课正。台官职在绳愆纠缪，凡官司稽违，悉许弹纠。则宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正。”(《宋会要辑稿·职官》17之16)到最后，“两者合为一府，居同门，出同幕”(洪迈《容斋续笔》卷3)，已经越来越合为一体了。

　　究其原因，一是由于御史、谏官两者在职能上确有共通之处，纠弹百官过错，实际上也是谏正皇帝用人失当。二是宋代御史、谏官的编制员额有限，而宋代官僚机构庞大，监察任务繁重，故有意让谏官充任台官的角色。三是皇权加强，谏官对皇帝的过失不敢有所规劝，而以弹劾官员为主要职责。

作者：浙江省社会科学院　　何勇强　　（原载《中国党政干部论坛》，2017年第2期）