摘要：新中国成立后，新学制将学前教育纳入学制系统。学前教育制度在70年变迁中历经确立与初步发展期（1949—1977年）、与市场经济体制相适应的快速发展期（1978—2009年）、多措并举全面深化改革期（2010年至今）。基于历史制度主义将制度变迁置于宏观与微观之间的分析框架，我国学前教育制度变迁逻辑为：宏观层面受政治、经济、信息技术的客观驱动，微观层面受利益相关行动者对公平与优质需求的影响，并在二者共同张力作用下变革。新时代，学前教育制度将坚持政府统筹社会参与、推进学前教育立法进程、加强学前信息化教育、秉持学前教育公平理念、遵循幼儿本位价值取向，推动学前教育现代化发展。

　　作者简介：曲铁华，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，吉林省长白山学者特聘教授，主要从事教师教育研究；王洪晶，东北师范大学教育学部博士生，主要从事教育史研究。

　　国运之兴，在于教育；教育之基，在于幼学。学前教育的发展需要以法律为保障、制度为依托、政府为支撑。而制度是动态演变的，其变迁实质是各利益主体根据自身需求，以高效制度取代低效制度来获得更多权益的过程。回顾70年来的发展历程，我国学前教育在质量与规模、公平与卓越、人本与工具等方面取得了历史性的成就。援引历史制度主义的分析框架，对新中国成立以来学前教育制度变迁进行系统梳理和考察，深入分析影响制度变迁的诸多复杂性因素，揭示其变迁的逻辑，为我国学前教育制度的未来发展提出制度层面的优化路径。

　　一、我国学前教育制度变迁分析框架

　　作为新制度主义三大派别之一，“历史制度主义”（Historical Institutionalism）兴起于20世纪八九十年代，并成为西方政治社会学理论研究的重要分析范式。随着历史制度主义研究的不断深入，其分析框架逐渐应用于社会学、教育学等领域的研究。无论何种制度主义，其本质是揭示利益观念对制度演化的作用机理，以及制度对政治体系内多种利益博弈的制约机制。历史制度主义将制度定义为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”，关注制度变迁历程中的历史轨迹与诸多影响因素分析。与之齐头并进的两大理论流派则不同：理性选择制度主义（Rational Choice Institutionalism）倾向于从微观视角出发对利益相关行动者进行分析，将行动者视为利己主义的“理性人”，认为“理性人”在特定时间和空间环境下的目标与偏好选择必然影响制度变迁，是一种从利益相关行动者的微观层面分析制度变迁诱因的研究范式，但对不同时期“理性人”（利益相关行动者）的利益偏好与选择存在的矛盾问题却未给予解释。基于此，另一种从宏观制度背景分析的社会学制度主义（Sociological Institutionalism）应运而生。社会学制度主义倾向于从社会学视角考察影响制度变迁的宏观因素。然而，在强调宏观制度背景的规范作用时，忽视了微观行动者的影响。历史制度主义融合了两种新制度主义流派的优长，在宏观层面的社会学制度主义与微观视角的理性选择制度主义之间搭建了中层制度的理论桥梁，确立了“宏观结构—中层制度—微观行动者”分析框架。

　　从教育制度变迁视角分析，历史制度主义将社会经济体制转型、政治体制改革、科技体制创新等作为教育政策的“深层结构”；将教育管理体制、教育立法、政策内容等视为“中层制度”；将教育政策的接收者、评价者等确立为“微观行动者”，分析“理性人”教育偏好与选择的“理性”，考察教育制度设计与实践层面的完成度，以及教育制度偏离价值理念的可能情况。学前教育制度变迁正如历史制度主义强调的，是一种受外部环境规约与内部因素影响而引发制度变迁的过程，历史制度主义“宏观结构—中层制度—微观行动者”的分析框架，为我国学前教育制度变迁的研究及其分析框架提供了方法论指导。

　　二、我国学前教育制度变迁的轨迹

　　（一）1949—1977年：制度体系确立的初步发展

　　新中国成立至改革开放前，是我国学前教育制度化的确立期，也是学前教育制度变迁的初级阶段。中华人民共和国成立后，党和政府以服务工农群众为宗旨，发展社会主义性质的学前教育。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了新民主主义教育方针，提出实行大中小幼衔接的学制体系。1951年政务院发布了《关于学制改革的决定》，学前教育正式纳入学制体系，这是新中国颁布的首个学制，为学前教育发展提供了制度化保障。

　　为收回并统一学前教育管理主权，政务院在1950年和1951年先后发布了《关于处理接受美国津贴的文化教育机关及宗教团体登记条例》和《接受外国津贴的文化教育机关及宗教团体登记条例》等文件，接管了200余所资本主义国家在华开办的学前教育机构。据统计，1950年，全国幼儿园总数为1 799所，在园幼儿约14万，到1951年，分别达到4 833所和38.2万，约为原来的3倍。此外，教育部又于1952年发布《幼儿园暂行规程（草案）》和《幼儿园暂行教学纲要》，规定无论公立、私立幼儿园的兴办与停办等事宜均由各市、县人民政府统筹管理，并提出幼儿园内部实行园长责任制和教养员责任制，学前教育在党和政府的统一要求下稳步发展。

　　在学前教育教学制度方面，教育部在1954年和1960年相继发布了《关于出版幼儿园课本、教材、教学参考书的规定》与《关于在幼儿园教学汉语拼音、汉字和算数的通知》，提出“一纲一本”的教材管理制度，且课程设置也由国家统一规定，深化了学前教育的统一化管理模式。此外，1956年，教育部又相继发布了《幼儿师范学校教学计划》与《关于大力培养小学教师和幼儿园教养员的指示》等文件，初步建立了学前教师培养体系，保障学前教育事业有序发展。据统计，学前教师数量由1955年的2.6万人增加到1956年的4.8万人，到1957年更是达到近5万人。\[5\]此后，教育部又颁布了《关于组织幼儿教育义务视导员进行视导工作的办法》，标志着学前教育视导制度的确立，为学前教育监督制度完善奠定了基础。这一时期，学前教育在国家的社会主义政治体制的保障和统一规划下确立了制度化发展路径，学前教育制度体系在摸索中发展。

　　（二）1978—2009年：与市场经济体制相适应

　　改革开放至2009年间，我国学前教育制度历经恢复和重建，并在市场经济体制变革与发展科技等客观需求的驱动下发生变革。1978年，十一届三中全会确立了改革开放政策，市场经济体制的变革要求相关竞争参与者不断发展和提升自身竞争力，民办学前教育迅速发展并逐渐占据学前儿童培养的主体地位，表现为学前教育规模扩大与普及率的提高。

　　十一届三中全会后，在党和政府正确领导以及各部门的共同努力下，我国教育事业开始拨乱反正，学前教育制度随之逐步恢复发展。1979年，《全国托幼工作会议纪要》提出学前教育“两条腿走路”的办学模式，这是改革开放后第一个学前教育事业的指导文件，从制度层面保障学前教育发展。此外，市场经济体制的变革从客观上推动了民办学前教育发展，进而扩大了学前教育规模。在1994—2009年间，民办幼儿园数由1.83万增至8.93万，在园幼儿数由103.62万增加到1 134.17万。由此可见，市场经济体制为学前教育发展提供了外部推动力，民办学前教育制度逐步确立，学前教育制度表现为适应市场经济体制发展而变革。

　　依法治教的基本方略是贯彻落实科教兴国战略的政治任务，是建设教育大国的迫切要求，为加快扩大学前教育规模和推进学前教育制度化发展提供了坚实的法治保障。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定学前儿童在6岁前入学，1993年颁布的《中华人民共和国教师法》提高了学前教师的地位及师资队伍素质，为学前教育制度发展提供了法律保障。此外，1989年国务院批准并发布的《幼儿园管理条例》，主张学前教育机构由国家教委统筹，地方分区负责，这是新中国成立后首个学前教育的行政法规，再次为“学前教育法”的颁布及学前教育法制化发展奠定了基础。

　　学前教师及幼儿园园长作为学前教育事业的工作母机，是学前教育发展的质量内核。改革开放后，国家相继发布了《幼儿师范学校教学计划试行草案》（1980年）、《全国幼儿园园长岗位培训指导性教学计划》（1996年）、《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》（2005年）等文件，为各省市学前教师及幼儿园园长的培养与培训提供指导大纲。各省随即响应并规划实施，我国学前教师学历水平也迅速提升，为优化学前教师队伍奠定了坚实基础。

　　在此阶段，学前教育制度随经济体制转型而发生变革。计划经济体制向市场经济体制的转型在客观上推动了民办学前教育的发展，“两条腿走路”的办学模式为民办学前教育的发展提供了制度保障，学前教育规模在这一时期迅速扩张，学前教育的普及化水平亦随之提升。

　　（三）2010年至今：多措并举深化学前教育改革

　　2010年是我国学前教育保量提质的转折点，国务院在《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》中提出，未来十年是我国全面建设小康社会的关键期，儿童发展面临前所未有的机遇。党中央、国务院相继发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》与《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（“国十条”），将全面普及作为学前教育的发展目标，以学前教育三年行动计划为发展路径，在实践层面促进学前教育深化改革。2018年11月，中共中央、国务院下发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对办好新时代学前教育的举措以及早日实现幼有所育的美好期盼予以回应。这是自新中国成立以来首次以党中央国务院名义发布的学前教育改革文件，为全面深化改革学前教育提供了强有力的保障。

　　学前教育是基础教育的基础，而学前教师则是基础中的基础，加强学前教师培训、优化师资水平是提升教育质量的关键。我国自2010年开始全面实施“幼儿园教师国家级培训计划”，并发布了《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》和《“国培计划”中西部农村中小学骨干教师培训项目和幼儿园教师培训项目管理办法》等文件强化实施，这是加强学前教师队伍建设和推进学前教育深化改革的重要举措，也是国家级培训项目中规模最大、机制最新的教师培训项目。“幼师国培计划”迄今已进行十年，每一年项目的重点都会随教育发展目标革新而变化，十年来培训了数百万学前教师及幼儿园园长。

　　党的十九大以来，我国学前教育步入现代化发展新时期，这是我国由教育大国迈向教育强国的标志。教育信息化作为实现教育现代化的重要途径，使学前教育的信息化发展备受关注。2018年，教育部印发了《教育信息化2.0行动计划》，指出今后将转变教育资源观念，将教育技术嵌入学校教育与学生学习之中。此后，中共中央国务院于2019年印发了《中国教育现代化2035》，将加快信息时代的教育变革列入教育现代化发展的战略任务。学前教育作为学校教育的起始阶段，加快推进信息化变革成为学前教育现代化发展的必然选择。

　　近十年来，我国从教育大国向教育强国迈进，学前教育也由普及化到普惠式与优质化发展。党和各级政府坚持公平而有质量的发展方向，革新制度体系并通过多措并举的方式全面深化学前教育改革，推进了学前教育的现代化发展进程。

　　三、我国学前教育制度变迁的逻辑

　　（一）宏观环境驱动学前教育制度变革

　　第一，社会主义政治体系建立是学前教育发展的制度保障。教育制度在国家特定的政治经济环境的变化中，会引发各种利益冲突，继而引起制度的变迁。“学前教育的不断发展，会推动相关制度的变迁，国家会提出不断变化的法规和制度框架，并形成一个不断演进的历史制度变迁。”新中国成立后便设立中华人民共和国幼教处，来掌管全国学前教育事业，明确了中央政府对学前教育的规划和管理权。20世纪50年代发布的一系列文件，明确了学前教育在学制中的地位，规定了学前教育的办学要求与领导机制，指出教育领域的核心目的是为社会主义服务，为国家培养人才。改革开放后，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》和《幼儿园管理条例》等文件确立了国家统筹、地方分级管理的学前教育管理体制。我国学前教育在党和政府的正确领导下稳步发展，政治制度为学前教育提供了重要支撑作用，地方政府作为国家学前教育政策实施的代理人以及地方学前教育机构利益的代言人，高效沟通合作促进了学前教育的制度化发展。

　　第二，市场经济体制转型是学前教育发展的经济基础。新中国成立初期至1992年，我国实行社会主义计划经济体制，特点是生产资料公有制，供需与利益关系集体化。到20世纪90年代后，社会主义市场经济体制占主导地位，特点是生产要素市场化配给，供需与利益关系趋于竞争化，个体利益逐渐分化。党的十九大报告再次强调进一步完善市场经济体制，努力实现产权激励、要素流动和公平竞争。学前教育发展需要一定的经济基础，同时也在一定程度上推动经济发展，因而学前教育不仅是社会上层建筑的构成内容，也是潜在的社会生产力。随着社会主义经济体制的转型，我国学前教育制度必然也会随之变化。因此，应有效将学前教育机构的收益与教育制度实施的成本由公有制转化为私有制，激发教育个体分担教育制度成本的积极性，进而获得更多的教育收益。

　　第三，信息科技发展驱动是学前教育发展的技术支持。教育是科技发展的前提和基础，学前教育更是科技发展的基础之基。“学前教育信息化是国家信息化和教育信息化的重要组成部分”，基本内涵是通过一定的科学技术，为学前儿童提供适宜的数字化学习资源，强化学前教师及家长的信息素养，以促进学前儿童发展。在第三次科技革命影响下，提高信息技术水平受到了党和政府的重视。21世纪以来，尤其是我国《教育信息化2.0行动计划》公布实施以来，学前教育信息化发展备受重视，相关制度内容逐步细化，制度体系逐步完善，为学前教育发展提供了重要的技术保障。随着全球信息化时代的飞速发展，现代化信息技术逐渐被引入幼儿园与家庭教育，并成为学前教育的重要手段，学前儿童掌握一定的信息技术已成为普遍现象，“互联网＋教育”成为教育现代化发展的应然与实然。

　　（二）微观行动者利益博弈推动学前教育制度演进

　　第一，利益相关行动者对学前教育公平原则的需求。教育公平是实现社会公平的基础，学前教育作为教育的最初阶段，追求并坚持学前教育公平的基本原则，是利益相关行动者的核心需求，也是保障学前教育发展的前提条件。20世纪50年代，我国正处在战后重建的最初和最艰难阶段，且学前儿童数量急速增长。面对广大群众对学前教育公平与普及的强烈需求，党和政府强调科教兴国战略，通过支持与鼓励公办与民办并举的方式，有效扩大了学前教育规模。改革开放后，党和政府不断加大对农村学前教育的扶持力度，关注弱势地区及处境不利学前儿童的受教育情况。21世纪以来，学前教育的普惠性价值备受关注，面对部分地区长期存在的“入园难、入园贵”问题，利益相关行动者更加强烈地追求学前教育起点、过程与结果的公平。

　　第二，利益相关行动者对学前教育质量卓越的追求。利益相关行动者的目标，是追求自身利益与效用最大化，而优质的学前教育是实现利益最大化的重要途径。学前教育质量卓越的目标需求，驱使利益相关行动者对教育制度产生新的要求，原有学前教育政策法规的修正，会引起学前教育制度的变迁。自新中国成立以来，在国家的制度规范与相关利益行动者的发展诉求下，我国学前教育内容也在不断调整变化：由坚持统一、允许存异到提倡创新；学前教育观念从作为基础教育的附庸到成为学制体系的独立阶段；学前师资要求从职前培养、职后培训到完备的一体化培养模式；学前教育管理由中央统一到中央与地方分权、园长负责制的三级管理体制。此外，相比多数国家0~6岁的学前教育阶段，我国当前实施3~6岁的学前教育，已不能满足家长需求。因此，政府专门开展了0~3岁婴幼儿早教试点工作，深化了学前教育的改革，并促进了学前教育制度体系的健全。

　　四、我国学前教育制度变迁的趋势

　　（一）坚持政府统筹社会参与，优化学前教育顶层设计

　　学前教育从本质上看是一种具有极高公益性与社会性价值的民生工程。从政府职能来看，学前教育事业是社会公共事业，属于政府服务职责范畴，因而政府的宏观统筹规划职责应体现在多方面，包括制定科学的学前教育发展规划、颁布系统化的学前教育政策、构建高密度的学前教育管理机制等。政府扮演着学前教育资源的配给者与社会治理者角色，担负着保障学前教育发展与提高人民福祉的重要职责，在学前教育制度体系运行中发挥主导作用机制。政府的制度设计引领学前教育的发展方向，也是学前教育发展的重要支撑。学前教育制度顶层设计的前瞻性、实施主体的多元化、施教对象的大众化等，均需政府自上而下的统筹推进与积极引导。同时，广大群众是学前教育发展的参与者与受益人，其利益偏好与选择是学前教育制度的价值导向，其意识形态、理念、舆论也是影响学前教育发展规划的重要方面，并作为我国学前教育制度设计的重要参考内容。因此，学前教育制度体系应当建立健全政府宏观统筹规划与群众广泛参与的联动机制，促进学前教育多元主体之间的纵向衔接与横向合作，进而优化学前教育制度的顶层设计，实现学前教育的现代化发展。

　　（二）推进学前教育立法进程，强化学前教育保障机制

　　依法治教是我国发展教育的重要战略，也是保障学前教育质量的重要措施，学前教育的发展离不开完备的学前教育法规体系。教育部在《依法治教实施纲要（2016—2020年）》中明确提出要依法治教，确立“学前教育法”是从根本上解决学前教育体制机制存在的深层问题，依法保障相关政策文件的实施以及推进学前教育快速健康化发展的必然选择。然而，在《中华人民共和国教育法》规定的四个独立教育阶段中，学前教育作为学制体系的开端，却是唯一一个尚未立法的教育阶段。同时，学前教育小学化倾向、幼儿园的安保以及学前教师资格等方面的问题依然存在，其根本原因在于“学前教育法”的缺失，学前教育的普及优化发展依然任重而道远。新时期，我国正处于由教育大国向教育强国迈进的关键时期，学前教育作为教育体系的初级阶段，坚持依法治教，切实保障学前教育优化发展成为亟待完成之要务。此外，随着城镇化进程的加速，催生了农民工随迁子女、留守儿童的学前教育问题，加之“全面二孩”政策的实施，我国学前教育将面临新的挑战。加速推进学前教育立法是保障学前教育政策执行、深化学前教育体制机制改革、应对挑战与迎接机遇的关键路径。

　　（三）加强学前信息化教育，拓宽学前教育发展路径

　　教育信息化发展过程也正是教育现代化发展的进程，教育发展与信息技术相结合成为我国在全球化与信息化背景下的必然战略选择和发展方向。新中国成立至今，随着科学与信息技术水平的不断提高，教育信息化建设也取得了巨大成绩，尤其是党的十八大以来，我国的教育信息化实现了前所未有的跨越式发展，“慕课”与“翻转课堂”等教学模式的出现大大提高了学生的学习效率。加速推进学前教育信息化改革，是从根本上转变教育观念、变革教育方式、重构教育体制的关键。然而，作为学校教育的开端和教育事业的基础环节，学前教育的信息化发展却较少受到关注。党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，信息化教育作为新时代迎合教育发展的必然选择，标志着教育信息化亦迎来新时代，为学前教育发展带来前所未有的机遇。学前教育作为教育发展之源，构建新时代“互联网＋教育”生态系统，是学前教育制度变革的战略选择，是推进学前教育现代化发展的必然趋势。《中国教育现代化2035》提出，要建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育以及培养新时代全面发展的社会主义建设者和接班人，加速推进教育现代化目标。全面深化学前教育信息化改革，对于培养新时代全面发展、兼具创新思维与能力的社会主义建设者和接班人、实施教育强国与人才强国战略具有奠基性意义。

　　（四）秉持学前教育公平理念，合理配给学前教育资源

　　学前教育公平是社会公平的基石之基，制度变迁的本质是利益相关主体之间的博弈，换言之，学前教育制度变迁的诱因是利益相关行动者自身提出新的需求，因而学前教育制度的制定应综合考量利益相关群体的权益。学前教育公平的关键是教育机会公平（包括学前教育起点、过程与结果的公平），根本措施是统筹规划学前教育资源，加大乡村地区、边远贫困地区、少数民族及特殊儿童等方面的扶持力度，加速缩小教育机会差距，推进教育公平。新中国成立以来，学前教育制度始终坚持推进公平理念，从解决部分学前儿童的“入园难、入园贵”到“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，这种跨越式的质变过程正是教育公平的现实表征。坚持公平的教育原则是学前教育发展的前提条件，是保持社会稳定的基本要求，更是建设教育强国的必然选择。然而，乡村学前教育发展滞后、民营化与市场化程度过高、边地及特殊幼儿教育资源有限等供需均衡问题依然存在，学前教育公平发展依然任重而道远。因此，我国学前教育制度的设计，应继续坚持学前教育公平理念，尽可能照顾多方权益，使学前教育公平为社会公平奠定坚实基础。

　　（五）遵循幼儿本位价值取向，维护学前儿童个体权益

　　制度是在一定历史条件下，受一定社会需要（价值目标）支配的，有高度组织保障的体系。个体的利益与偏好在一定程度上影响着制度变迁，因而关注利益相关者的偏好与选择，并纳入制度价值取向的考量尤为必要。学前教育是国民教育的基础阶段，而教育的本质是一种培养人的社会活动，基本职能是促进人的全面发展，因而关注学前教育利益相关者的偏好和选择，对于教育制度的实施起着引领方向的重要作用，且当前的教育制度价值也愈发重视学习者个体的发展。学前教育制度规范着学前教育发展的方向，关注学前儿童个体需求、个性发展以及全面可持续发展是学前教育的最终目标，其价值取向必将遵循育人本质。教育改革作为教育制度变迁的重要表征，其实质是一种“价值先行”的自觉性文化选择，也可理解为一种革新教育观念的演变历程。在我国学前教育制度的历史变迁中，教育观念与价值取向经历了从社会本位到幼儿本位的动态发展过程，并且幼儿本位思想逐渐占据主流地位。我国学前教育事业的发展，首先要遵循儿童的身心发展规律，在现代终身教育理念与全面发展的目标导向下，充分考虑儿童个体需求，确定学前教育内容与选择适当的教学方法，并建立以儿童发展为本的学前教育制度。幼儿本位的学前教育制度，是实现每个儿童享有公平优质教育的路径选择，也是推进学前教育内涵式发展的关键。总之，我国学前教育制度无论如何变迁，都将遵循幼儿本位的价值取向，以期实现学前教育固本拓新式的现代化发展。

　　【本文系教育部人文社会科学规划基金项目“农村学前教育资源配置效率及优化机制研究”（项目编号：20YJA880082）阶段性成果】