0 引言

　　在水利改革发展的过程中，全国水利工程筹措落实资本金的能力不断增强，但资本金供求的差距依然存在。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的实施，水利重大项目建设力度加大、节奏加快，项目资本金需求越来越大，资本金筹措规模不足和渠道有限成为制约项目融资水平提高的主要因素。因此，在充分借鉴相关案例的基础上，创新资本金筹措手段、提升投融资能力，成为“十四五”时期乃至更长一段时间水利工程建设投融资的关键措施。

　　1 水利工程项目资本金筹集渠道

　　1996年，国务院印发《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），开启了我国固定资产投资项目的资本金制度建设之路。该文件虽对项目资本金筹措渠道做出了明确规定，但水利工程（特别是重大水利工程）由于其基础性、战略性、公益性的特质，建设投入长期依赖于中央和地方政府财政投入，包括项目资本金在内来源非常单一。2008年，中央实施扩大内需促进经济平稳较快增长的战略部署，水利建设迎高速发展时期，特别是2011年中央一号文件中明确要求“土地出让收益10%用于水利建设”，各级政府为满足项目资本金投入要求不断进行探索尝试，除财政注入外，水利工程项目资本金来源扩展到土地出让收益、水利建设基金等各项政府收入。

　　党的十八大以来，习近平总书记就保障国家水安全发表了一系列重要论述，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，水利市场得到进一步开放，社会资本逐步进入水利建设之中，为项目资本金的筹措提供了更为广阔的融资平台，企业与个人投资方式不断增多。另一方面，随着我国金融市场的快速发展，部分水利工程项目对股权和债权融资进行了有益的尝试，为实现多层次、多渠道的资本金筹措格局奠定了一定基础。发展至今，水利工程项目资本金结构已由高度依赖政府资金开始迈向统筹政府资金、地方政府专项债券、社会资本投入、资本市场筹措各渠道资源，全面保障水利工程建设的新阶段。

　　1.1 政府资金

　　可作为项目资本金投入水利工程项目的包括一般预算资金、政府性基金和其他财政资金等。各级政府可统筹使用本级预算资金、上级补助资金及上级下达的项目资本金等各类财政资金筹集项目资本金。如2015年浙江省整合水利建设基金、土地出让金、预算内收入等16项财政来源资金，设立水利建设与发展专项资金，重点支持水利重大专项行动、重大水利项目、一般水利项目和水利管理任务等。《浙江省财政厅浙江省水利厅关于印发浙江省水利建设与发展专项资金管理办法的通知》（浙财农〔2020〕51号）中提出“重大水利项目根据年度实施计划按核定投资（核定资本金）的一定比例补助”。值得特别关注的是，各地应利用好中共中央办公厅、国务院办公厅2020年印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》提出的有利政策。该文件明确“到‘十四五’期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上”，并明确资金重点用于“农田水利建设、农村供水保障”等。

　　1.2 地方政府专项债券

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；同年9月4日国务院常务会议进一步扩大专项债券可用于项目资本金的行业范围，其中包括水利建设项目。由此，地方政府专项债券也成为了一个资本金筹措的重要来源。

　　从近两年部分省份水利项目利用专项债券作资本金情况来看（见表1），水利项目利用专项债券作资本金的项目类型主要包括重大水利工程、农村供水工程（城乡供水一体化）、中小型水库建设等。从专项债券用作项目资本金在当期专项债券发行规模的占比来看，除了云南省发行的滇中引水工程专项债券（一期）50亿元全部用作资本金外，其余占比都不大。例如贵州省2021年发行的农林水利专项债券（一、二、三期），总规模为13.03亿元，其中仅有2个水利建设项目共计0.794亿元用作项目资本金，占比6.1%。

　　1.3 社会资本投入

　　当前，社会资本投入项目资本金参与水利建设项目主要包括单独出资、与政府或其他出资人合作共同出资、出资参与相关投资基金等方式。

　　1.3.1 社会资本参与水利建设项目的主要模式

　　社会资本参与水利建设项目的主要模式大体上包括利用PPP模式直接参与项目和通过参与水利投资基金间接参与项目两类。

　　PPP模式下，项目资本金可由政府或代表政府的机构与社会资本共同出资，或者由社会资本单独出资。比如云南省文山州砚山县补佐水库等4个水利工程PPP项目，中标社会资本为云南云投生态环境科技股份有限公司（牵头人）与青海省水利水电工程局有限责任公司组成的联合体，项目公司注册资本4000万元，砚山县七乡工业园区投资开发有限公司代表政府出资400万元，占10%，社会资本方联合出资3600万元，占资本金总额的90%。

　　水利投资基金是政府投资基金的一种，主要是政府出资引导社会各类资本采用股权投资的市场化方式，支持水利领域发展。2015年，湖南省水利发展投资公司（现为湖南湘水集团子公司）发起设立湖南省水利发展投资基金，基金首期规模12亿元，其中省财政安排3亿元引导资金分3年注入，其他9亿元向合格社会投资者募集，基金募集后主要投资于湖南省相关水利建设项目。

　　1.3.2 社会资本投入项目资本金的资金来源

　　除了自有资金，还包括利用各种融资工具募资后投入项目的资金，诸如银行贷款、发行各类信用债券、利用资本市场融资等。这些资金对于项目来说具有以下几个特点：一是必须是非债务性资金；二是项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息；三是投资人获得资金的来源及方式合法合规。

　　1.4 资本市场筹集

　　国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）明确规定“对基础设施领域和其他国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”，为水利工程建设利用资本市场筹集项目资本金提供了政策依据。按照上述规定，利用资本市场筹集项目资本金可以从项目法人层面和项目投资方两个层面来考虑：

　　一是项目法人可利用发行永续债、优先股等方式筹集项目资本金。例如，2013年10月底，武汉地铁成功发行“13武汉地铁可续期债”，所筹集资金作为项目资本金用于武汉轨道交通6号线一期工程建设，这一可续期债类似于永续债。

　　二是项目投资方在投资项目时，可利用自有资金、财政补助资金、市场募集资金等方式筹集项目资本金，其中市场募集资金除了贷款、发行信用债券以外，还可利用公开发行股票（IPO）、基础设施不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化（ABS）、融资租赁等方式。针对水利项目特点，可通过整合各类经营性水利资产打造资产规模大、资产质量优、资信水平高、运营能力强的水利投资公司盘活存量资产，通过IPO、REITs、ABS、融资租赁等方式为新建水利项目筹措资本金。

　　2 典型案例

　　通过梳理部分典型水利工程建设项目的资本金来源和筹措方式，寻求可供借鉴推广的方法。

　　2.1 南水北调东中线一期项目

　　2014年，国务院批复南水北调东、中线一期工程增加投资测算及筹资方案，核定南水北调东、中线一期工程总投资3082亿元。资金筹集方案为：中央预算内资金414亿元，占13.43%；南水北调工程基金290亿元，占9.41%；银行贷款558亿元，占18.11%。地方和企业自筹43亿元，占1.39%；重大水利基金1777亿元，占57.66%（见表2）。

　　一期工程资金来源主要有：一是通过投资计划和基本建设支出预算，筹集中央基本建设投资，落实部分中央资本金，投入南水北调工程建设。二是通过建立南水北调工程基金，筹集应由受益区地方政府承担的投资，落实地方资本金，投入南水北调工程建设。三是通过国家重大水利工程建设基金，增加中央资本金，投入南水北调工程建设。四是通过金融市场筹集过渡性资金。因在南水北调工程建设期内征收的重大水利工程建设基金不能满足南水北调工程建设需要，采取先通过金融市场筹集资金，然后用工程建设期满后征收的重大水利工程建设基金偿还其本息，妥善解决了南水北调工程建设期间所需过渡性资金。过渡性资金是提前使用的重大水利工程建设基金，也是中央资本金的组成部分。五是通过银团贷款的方式筹措资金，这部分属于项目的债务性资金，将通过工程建成通水后的水费收入偿还本息。

　　2.2 滇中引水工程一期项目

　　滇中引水工程于2017年4月15日经国务院批准，项目总投资为852.79亿元（见表3）。项目资金的具体筹措方案为：第一部分为项目资本金，共672.79亿元。其中，通过财政预算安排452.79亿元（包括中央预算内投资补助180.16亿元、地方水利建设基金272.63亿元），发行专项债券用作资本金160.00亿元，引入社会资本（中国中铁）作为战略合作方投入60亿元。第二部分项目市场化融资，共180亿元，主要来源于银行贷款和专项债券。

　　2.3 珠江三角洲水资源配置工程

　　珠江三角洲水资源配置工程是国务院批准的《珠江流域综合规划（2012—2030年）》提出的重要水资源配置工程，也是国务院要求加快建设的全国172项节水供水重大水利工程之一，工程静态总投资为320.91亿元。考虑到资金成本及运营压力，工程总投资的55.57%为项目资本金，包括中央预算内投资补助34.27亿元，省级预算内补助6.67亿元，广东粤海集团出资44.20亿元，广州、深圳、东莞市政府按项目设计供水量所占比例分别出资34.18亿元（含支线7.5亿元）、42.55亿元、16.75亿元。以上项目资本金以外的资金通过发行专项债券筹集，共142.57亿元，为债务性资金（见表4）。

　　2.4 韩江高陂水利枢纽PPP工程

　　韩江高陂水利枢纽工程是国务院确定的172项节水供水重大水利工程项目之一，是一宗以防洪、供水为主，兼顾发电、航运的综合利用的大（二）型水利枢纽工程。该项目采用PPP模式实施，社会资本方为上市公司广东水电二局股份有限公司（粤水电），粤水电专门组建了项目公司广东粤水电韩江水利开发有限公司。

　　根据项目初步设计批复及《广东省韩江高陂水利枢纽工程PPP项目特许经营协议》，工程动态总投资为59.19亿元，其中中央预算内投资30.15亿元，省级投资9.48亿元，引进社会资本投入项目资本金10.05亿元，银行借款9.51亿元（见表5）。

   2.5 富国首创水务REITs项目

　　2021年6月21日，我国首批9个基础设施REITs试点项目发行成功，正式上市交易，其中唯一的水务类项目为“富国首创水务封闭式基础设施证券投资基金”。富国首创水务REITs项目的底层资产为首创环保集团旗下的多个污水处理厂，该REITs产品由富国基金作为基金管理人设立，经证监会注册后，向社会公开发售基金份额募集资金，通过购买富国资产（富国基金子公司）为管理人设立发行的基础设施资产支持证券，经过特殊的股债结构设置，完成对合肥首创和深圳首创两项目特许经营权的收购。基金成立后，富国基金委托原始权益人首创环保集团继续运行管理基础资产，发挥其专业能力和对基础资产的管理经验优势。

　　富国首创水务REITs发行规模5亿份，经市场询价，最终每份定价3.7元，成功募资18.5亿元。扣除首创环保集团参与战略配售资金后，对外募集资金共约9.06亿元，首创环保集团拟将回收资金全部以资本金方式投资于深圳公明水质净化厂二期工程等9个新增污水处理厂和生态水环境治理PPP项目。

　　3 启示与建议

　　从上述案例分析中可以看出，资本金筹措由单一依靠财政预算向多渠道依靠市场主体的发展趋势明显。为了做好当前和未来一段时期水利建设项目资本金的筹措，综合前文分析和案例梳理，提出如下建议：

　　一是要积极争取中央资金，拓宽各级政府筹措渠道。水利作为国家“两重一新”的重要内容，特别是重大水利工程项目，中央投资一直是资本金投入的主要来源之一。考虑当前水利基础设施建设在扩大有效投资有关举措中的重要地位，未来一段时期仍将是国家基础设施投资领域的重中之重，因此要充分把握当前有利形势，积极争取中央资金支持，保障稳定投入。另一方面，应积极完善水利工程相关受益区各级政府事权和支出责任划分，协同推进地方政府投入体系，特别是要利用好“十四五”期间土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上的有利政策。

　　二是提升水利投资公司融资能力，引导发挥项目资本金筹措主体潜力。通过注入资本金、划入优质资产、强化市场运营等方式，支持各级水利投资公司做大做强，扩大股权和债权融资规模，充分发挥其在水利工程建设中的投融资主体作用。鼓励省级水利投资公司采取股份合作、兼并重组等方式与地方加强合作，通过整合盘活涉水存量资产和其他可开发资源，多渠道筹措水利建设资金。

　　三是充分利用专项债券，弥补水利项目资本金不足问题。专项债券用作重大项目资本金，一方面部分解决了项目资本金来源问题，降低了地方政府开展重大项目投资的门槛，有利于稳增长目标的实现；另一方面也提升了专项债资金的使用效益，撬动更多社会资本投入到基础设施建设领域。应抓住政策机遇，充分做好前期工作，优选部分预期收入能力强、符合相关条件的水利项目积极利用专项债券作资本金，进而撬动更多市场化融资服务水利建设。

　　四是用足金融政策，拓展各类水利项目资本金筹措渠道。加强与金融机构的沟通交流，创新合作模式，针对不同水利项目特点开拓更丰富的项目资本金筹措途径。鼓励符合条件的水利投资公司通过上市融资、发行信用债券等方式为新建水利项目筹措资本金。对于经营状况较好的存量水利资产，可灵活采取转让项目经营权、收费权质押和采用移交－经营－移交模式（TOT）、开展资产证券化（ABS）、发行不动产信托投资基金（REITs）等多种方式进行盘活，回收资金用于新建项目资本金。

　　来源：水利发展研究 2022，22（6）  作者：崔晨甲 李淼 马毅鹏