近期发布的《杭州市人民政府办公厅关于全面推进城市更新的实施意见》引起广泛关注。城市更新，有哪些实践探索和难点重点值得关注？

国家顶层设计

当前，我国城镇化发展步入中后期，城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从有没有转向好不好，进入城市更新的重要时期。

城市更新行动积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，把改善民生作为实施城市更新的出发点和落脚点，不仅有助于解决城市发展中的突出问题和短板，提升群众获得感幸福感安全感，也成为新的经济增长点。城市是一个有机体，城市更新行动是个系统工程，就是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。

在党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。在党的二十大报告中提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

习近平总书记在2022年8月考察辽宁时指出，老旧小区改造是提升老百姓获得感的重要工作，也是实施城市更新行动的重要内容。要聚焦为民、便民、安民，尽可能改善人居环境，改造水、电、气等生活设施，更好满足居民日常生活需要，确保安全。

国家住建部在2021年陆续出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（2021年8月）、《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（2021年11月）等一系列文件支持城市更新运动。在前期六个批次的《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》的基础上，国家住建部在2022年11月印发《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》。政策清单来自不同地区、不同层级的项目实践，为各地提供了多种解决实际问题的参考。国家住建部部长倪虹表示，2023年，我国将以实施城市更新行动为抓手，着力打造宜居、韧性、智慧城市。聚焦居民所思所想所盼所急，持续在解决突出民生难题、创造高品质生活上下更大力气花更大功夫。

北京与上海的城市更新

北京在2021年被列入第一批开展城市更新试点工作的城市，在2022年谋划《北京市城市更新条例》地方立法工作。该条例在去年11月25日由北京市人大常委会通过，2023年3月1日正式开始实施，为北京城市更新在现行法律框架内破解现实难题提供了顶层设计。该条例明确了北京城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性和其他等6大更新类型，并指出城市更新不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。

上海在2023年3月印发《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，要开展综合区域、人居环境、公共空间、历史风貌、产业园区和商业商务项目等城市更新六大行动，推动城市高质量发展。其中，城中村改造是人居环境品质提升行动中的重要部分。

杭州的城市更新

迈入新世纪以来，杭州为应对城市化带来的诸多挑战，先后实施了近百项重大工程，由点到面、由线到片，大力推进城市形态、街道建筑、自然人文景观、城市道路、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新，初步形成了推进“城市有机更新”、走科学城市化道路的“杭州经验”。在过去几年，杭州一直围绕城中村改造、未来社区建设、老旧小区改造、城乡风貌整治提升、历史文化保护、美丽城镇建设等各项工作，推进城市的有机更新。

根据《杭州市人民政府办公厅关于全面推进城市更新的实施意见》，杭州计划在2023年基本形成具有地方特色的城市更新工作体系，打造一批可复制、可推广的城市更新试点项目。到2025年，形成一系列城市更新成果与实施模式，形成一批标志性城市更新示范项目。到2035年，围绕城市宜居、韧性、智慧目标，城市规划、建设、治理水平全面提升，形成城市全周期高质量可持续发展的城市更新范例。

在实施意见中，把更新的对象分为居住区综合改善类、产业区聚能增效类、城市设施提档升级类、公共空间品质提升类、文化传承及特色风貌塑造类、复合空间统筹优化类、数字化智慧赋能类，以及其他城市更新活动等8大类。

在实施意见中，在规划方面的政策规定有助于推动城市更新。积极探索有利于补充公共服务设施、基础设施、公共安全设施的容积率奖励与转移等政策；可根据实际需要，适当增加建筑规模；对于符合公共利益需要的，可按程序调整用地性质和用途；对间距、日照、退界、交通、市政配套、绿地率、建筑密度等指标要求，可按不低于现状水平进行控制。

实施意见中也提出要积极推进城市更新立法工作，在政策体系逐步完善集成的基础上加快转为法律保障。

城市更新的难点

城市更新是一项需要政府、市场、居民三方参与、协作的工作，单靠政府是推不下去的，单靠市场又容易走偏，所以需要政府的引导，需要市场的发力，更需要居民的积极参与。北京提出“政府统筹、市场运作，多元参与、共建共享”，上海提出“政府引导，共建共享”，杭州提出“政府主导、多元参与”。三个城市的表述不完全一致，都是指向在政府的统筹、引导和主导基础上，充分发挥市场的作用，鼓励引导各类市场主体参与城市更新，充分调动公众和社会组织的积极性，形成多元化、可持续的更新模式。

从过去几年杭州的城中村改造、未来社区建设、老旧小区改造等工作来看，城市更新有两个难点：第一是如何吸引居民的更多参与。社区居民与社区单位大多数还是游离于社区公共事务之外，参与社区建设和管理的广度和深度都不够，参与动力不足，居民等、靠、要的心态较重。第二是如何实现更新改造资金的平衡。除了部分新建的未来社区项目，大多数更新改造项目仍然依赖于政府投资，并希望通过后期的项目运营来弥补投入。在当前地方债务较高的情况下，继续依靠政府投入显然难以形成可持续的更新模式。这都还需要在具体实践中进一步探索和解决。

审核：李明超