1979 年福田公社地图

图片来源：作者翻拍于《福田区志》

建设中的福田中心区（1987 年）

图片来源：作者翻拍于《福田区志》

白石洲与华侨城

图片来源：作者自摄

原始格局

靠山、邻水是原始村落选址的重要因素，村落的选址通常与自然环境相互配合。所以深圳会形成一些村落群，他们彼此被农田、水系等分隔，但又联系紧密。比如罗湖区湖贝、水贝、向西等村落，依水建村，围湖分布，村落周围分布大面积的农田。虽然城市化抹平了很多自然景观，但是村落变成城中村后依然可以看出原来的区域集聚特性。

湖贝村老人手绘回忆原始地图

图片来源：《湖贝村史》

湖贝、向西等村区域如今地图

图片来源：作者自制

深圳地处岭南，原始村落具有很强的地域性。岭南气候潮湿闷热，所以本地原始村落的建筑布局大多非常紧密，巷道又窄又长，这样可以利用建筑相互遮挡，避免阳光照射，并且建筑底部有很大的阴影区，与其他区域形成温差，利于通风。这就造成了岭南村落建筑密度大，街巷狭窄的布局特征。这些传统村落发展为城中村，大多是拆掉原有民居，在现有宅基地的基础上加盖建筑，并伴随一些二层往上的侵占领空行为，所以也就造成了深圳城中村超高的建筑密度，成为大家常见的“一线天”、“握手楼”。

虽然非岭南地域的城中村也具有超高的密度，但是因为原始村落布局不同，所形成城中村的空间格局也有一些差别。在笔者走访西安城中村时发现，西安城中村的建筑基底面积更大，巷道也更宽，这是因为北方的传统村落无论是民居的单体建筑基底面积、院落空间还是巷道宽度都要大于岭南的村落尺度，所以在自己的“势力范围”向上空发展时，也就呈现出不一样的空间景象。

深圳城中村的“一线天” 西安太平堡村

图片来源：作者自摄

除气候因素影响外，传统文化习俗也是影响深圳城中村空间形态的又一重要因素。岭南具有极强的宗族观念和乡土意识，村民大多以血缘、族缘为纽带聚集在一起，十分重视村落的宗祠和牌坊。所以在深圳的很多城中村，虽然铺满瓷砖房，但是依然保留宗祠和牌坊，如湖贝村、新围村、梅林村、皇岗村等等，这是非珠三角地区城中村很难见到的现象。

湖贝村祠堂 新围村祠

梅林村牌坊 皇岗村牌坊

图片来源：作者自摄

虽然各地城中村的建造体系都比较类似，框架结构、方盒子、瓷砖房，但是因为文化背景的不同，建筑的具体形式也会有所差别。比如西安城中村建筑的入户门普遍要比深圳的大很多，而且形制更高，这是因为北方传统文化上比岭南更注重“门面”，讲究“气派”。

深圳城中村建筑入户门 西安太平堡城中村入户门

图片来源：作者自摄

经济驱动

深圳原村民这样描述城中村的形成：“城市扩张，村民都没有地种了，就从种地改为种房子，要不然农民怎么活呢”？所以，认识城中村，同时要清楚地意识到隐藏在这个复杂地表现象背后的经济事实。

其实深圳的工业化超前于城市化。早期的深圳特区建设，大多是通过“三来一补”建设工厂，进行生产。由此吸引了从全国各地来深圳“捞金”的人群，他们进入深圳后也不是过着真正意义上的城市生活，更多是从农民变为工厂的打工者。然而在城市化政策目标指向上，深圳并没有向这些低收入阶层完全打开欢迎之门。尽管城市工业发展需要他们，但城市政府并未能向他们提供与预期收入相适应的居所（还有其他的社会福利与保障内容，如子女就学、社会保障等）。因此城中村的村民们，事实上成为了深圳城市化发展模式下，最直接受益的本地居民群体。由于外来人口中的低收入群体非常庞大，构成复杂，需求多样，其中包括在城市中寻求稳定、低成本创业等城市化所指向的发展需求，城中村无疑成为这类群体最佳的选择区域。

这一变化可能当时的政府并没有预料到，由于需求不断放大，加剧了城中村居民个体对于能够最大限度迎合市场需求的渴望。村民不断地改扩建房屋，改善居住条件，吸引各种房屋租赁者，通过房屋出租获取大量的经济收益。在经济利益的驱动下，原村民甚至是国家的一些党政干部也违法兴建私房。

因为与市场房屋租金的差异，是城中村出租市场存在的基础，所以提高房租（指单独主动的提高房租，而不是随市场发展的整体房租上涨）是几乎不可能的。于是通过翻盖、新盖住宅来自增加可出租面积，又因为深圳的住房缺口比其他大城市都要严重，所以深圳城中村的加建程度也就成为了“全国之冠”——许多城中村都出现加建到十几层，自己安装电梯的“超级违建农民房”。

翻盖、新盖住宅成为城中村居民个体唯一能扩大经济规模手段的选择，这一选择也是构成城中村村民冒政策、法律之险大规模开展违章建设的根本动力。

上下沙城中村私建房 凤凰村私建房

图片来源：作者自摄

制度原因

深圳作为全新的城市，城市几乎没有规模的既得利益阶层，制度转化的成本极低，这一点与其他城市相比，差别非常大，即使与汕头和厦门两个特区城市相比，同样存在巨大的差异。与香港的地缘关系，使深圳可以最直接地引进香港城市管理和市场经济的诸多经验与成果；各种先发优势组合，催动了城市制度创新的步伐；深圳在发展过程中，得到国家的最大政策就是“允许闯”和“允许试”，深圳也成为制度创新成本最低的城市。

因此，一方面受国家宏观层面的城乡二元制度、户籍制度、土地制度等制度根源的影响，另一方面深圳也基于自己的城市特点出台一系列有关城中村的政策、制度，影响着深圳城中村的发展演变。在所有安排城中村建设用地的政策中，最有决定意义的是深府【1986】411号文。文件中要求对各村的建设划定红线范围，控制各村的建设范围。从建设面积和建设范围两个方面实现了城中村用地的总量控制，奠定当前大部分城中村的基本格局。

深圳城中村的演变发展

根据深圳城中村建设强度的变化、空间发展的特征并结合相关法律法规的出台，总结出深圳城中村的演变发展共经历三个阶段。

1980年-1990年深圳城中村处于较快发展阶段，经过初期的局部改建，到1989年左右的第一次抢建高潮，一直持续到1990年，属于城中村起步形成时期；

1991年-2004年是深圳城中村的飞速发展时期，这一时期的建设强度最大；

2005年至今，深圳城中村的建设基本稳定，并且这个阶段开始了对城中村的更新工作。

城中村发展的三个阶段

图片来源：作者自制

初始阶段（1980年-1990年）

1980年将深圳市划出一部分设立深圳经济特区，并以特区分界线将深圳分为“关内”和“关外”，由此开始了深圳快速发展的进程。

旧村改建，始建新村

深圳特区成立之后，在城市建设过程中将大量的农用地转为商业用地，同时给予村民一部分补偿。伴随“三来一补”工业大量进入深圳，很多村开始征地集资建厂。在此过程中，新发展起来的工商业需要大量社会服务和外来务工人员的临时住所，靠近此区域的村落通过改扩建等方式满足新型工商业需求，由此开始城中村慢慢形成。

随着“三来一补”企业的发展，在没有规划和政策性规范的情况下，特区内的农村建设出现了一些混乱局面，但这一时期私宅的建设绝对量不是很大。

白石洲及其工业区

图片来源：百度地图

官龙村工业区及官龙村

图片来源：作者自摄

特区成立后的两年时间，随着所需要征用的农村用地越来越多，深圳市政府于1982年出台了《深圳经济特区农村社员建房用地的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。这是针对村庄建设的第一个规范性文件，第一次规定了城中村原村民建房用地面积以及办事处和大队的工业用地面积要求，而且指出社员建房必须经过市规划局划地，统一规划设计。《暂行规定》指出，划定一部分用地作为新村发展，与此同时原村民的用地归国家所有。政府不进行征地时，原村民仍可使用，政府征地的同时，村民再退出，原村民住宅用地则是目前所谓的“旧村”。它奠定了深圳城中村发展的基础，也是其后一系列文件的出发点。

由于特区的发展速度加快，非农村建设对土地的需求增加，大量农业用地征收，新农村数量不断增加，范围迅速扩大。1986年出台了《关于进一步加强深圳特区农村规划工作通知》（以下简称《通知》），对之间《暂行规定》中确定的用地标准进行一部分调整，对特区内村民的房屋建设有了进一步更加具体的规定。到1986年，大部分村落都已经划定了新村范围（个别地方未划定）。新村划定上最显著的特点是，在地域上，新村就近旧村划定；在形态上，保留了原农村村落的基本形态。

湖贝新村与湖贝旧村

图片来源：作者自制

基于此，深圳开始了新村建设，新村建设的缘由是政府征用了原来的农村用地，重新划拨一块土地用以补偿。新村的选址通常紧邻“旧村”，其建设也是统一规划。但是对于“旧村”而言，土地征用具体手续的工作未很好完成，原村民按规定继续享有旧村屋的使用权，所以“被征收的旧村”与 “新村”一起继续着加建活动，推动深圳城中村继续“生长”。

1982年的《暂行规定》和1986年的《通知》是在城中村问题上最重要的两个规范性文件，其设定的标准此后再没有变动过。由于前一时期已经基本规定了新村用地的红线，在此之后新村在数量和规模上都没有发生大的变化。但是随着深圳经济的高速发展，房屋租赁市场开始发育，在多次的抢建高潮中，村民不断加高私宅层数、缩小建筑间距，红线外的私宅建筑也不断增加。

网格肌理，形态初显

1982年的《暂行规定》中要求，村民新建设的房屋基底面积不能超过80平方米，这也成为新村建设网格肌理的重要缘由。在初始阶段，因为建设强度较低，网格肌理的特征表现不是非常明显。但是随着城中村私宅建设的快速发展，这种肌理特征不断进行加强。村民通常建设私宅只是为了满足自身的居住需求，处于自由状态，并没有统一规划。但是新村在建设之初就是经过统一的规划设计，经过一定的建设积累，慢慢发展出了以80平方米为基底面积的网格形态。

湖贝新村与湖贝旧村的平面肌理

图片来源：作者自制

强度较低，集聚关内

此时，深圳的城市建设还处于初期阶段，到80年代末，虽然城市已经有了较大发展，但是建设的区域还基本局限于特区内。城中村出租屋的出现也大多集中在罗湖区和福田区，特区外的村落还处于自然村落的状态。在建设强度上，随着经济的富裕，村民开始翻修并新建住房。这些房屋在建设时并没有政府审批，属于违法建设。此时建设的房屋以2-3层居多，形态为带有院落的单体建筑，只有少部分用于出租。从下图可以看出早期建设的房屋尺度相对宜人，层数比较低矮。

水围村80 年代村民自建房

图片来源：《深圳福田水围历史的变迁》

到上世纪80年代末，基本完成了深圳特区内的新村划定工作。深圳经济特区快速发展，第二产业也开始大量进驻，带来了大批外来人口，由此出现了巨大的租房市场需求，村民的房屋建设正好符合外来人口的住房需求，于是村民开始扩建自己的房屋。最开始仅仅是把自己房屋多余的部分用来出租，后期随着需求逐渐增大，受经济利益的驱动，村民开始尽可能的多建房屋，获取更多的租金，原有的院落也逐渐被房屋填满，私自建设呈现规模化，这一时期村民加建的房屋多为3-5层。

王德曾对罗湖区的城中村住房进行过调查研究，在18个统计样板的城中村中，20世纪80年代初期的城中村较少出现四五层的建筑，多为两三层。但是这一时期三层以上的住宅开始增多，用于出租的房屋数量也逐渐上升。到80年代末期，四五层的房屋已经成为城中村建筑的主流，而且房屋建设的数量也开始增长。1980年以前仅有19栋，而从1985年到1989年就建设了59栋，建设强度逐年增加，已经形成规模。

罗湖区各时段住宅建设层数

图片来源：《深圳城中村的空间演变与整合》

针对这一现象，深圳市政府于1989年出台了《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，但是这一规定并没有控制住村民的私自建设，反而引起了深圳城中村的第一波抢建风潮，延续到1990年逐渐结束。而在此之前，深圳的城中村空间形态属于缓慢发展的状态，建设也主要在管内。

快速发展阶段（1991年—2004年）

1991—2004年这个阶段，是深圳特区的城市建设和经济发展突飞猛进的时期。深圳的城市经济得到进一步发展，在深圳境内已经几乎看不到传统农业。因为城中村大多位于城市重要的地段，伴随城市大规模的建设，城中村也进入了快速发展阶段。

疯狂加建，扩散全市

1992年，深圳市政府宣布特区内开始全面城市化，宝安也撤县改区，同时政府单方面宣布土地都为国有，从此特区外的城中村也开始大规模的融入到城市发展当中。这一时期，特区内的土地迅速增值，迫于租金的压力，许多工厂转移到了租金相对便宜的宝安、龙岗两个关外区。随着工厂的搬迁，流动人口开始这两个区聚集，刺激了城中村房屋的建设。虽然特区外城中村开始快速发展，但是特区内的城中村在这段时间发展相对平稳。经过几年的发展，城中村违法私建房屋的问题已经非常普遍，政府也多次出台一些相关政策加以制止，1999年《市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定》，2002年《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》。可是这些政策不但没制止村民的违建行为，反而使大部分村民抱着“抢搭末班车”的心里，开始大规模的抢建，2003年的违建面积是2002年的两倍。

虽然从名义上深圳的农村土地已经完成城市化，但其实使用权依然在村民的手里，城中村的建设也是又改制而来的村股份公司负责，因此其实城中村的建设并不受政府控制，依然处于自由状态。而政府对土地的征用，也使得城中村的土地资源变得更加紧俏。同时这一阶段，整个城市飞速发展，向外扩张，原来位于边缘区的城中村也被纳入到城市范围内，并慢慢发展为新的城市中心。流动人口也开始大规模的涌入深圳，城中村的建设进入了急速发展阶段。

2005年之前，虽然深圳的政策性住房和商品房已经有了一定的规模，但是居住人口主要是具有深圳户籍或者具有一定的经济条件，流动人口的居住问题并没有被考虑。深圳的政策性住房的建设从1991年到2004年总体变化不大，甚至在2000年、2002年、2003年出现了明显的减少，而房地产开发的商品房则迅猛增长，从1991年的年开发量91.22万平方米到2004年的年开发量772.3万平方米，增长接近9倍。

深圳1991~2004年的住房建设情况

资料来源：《深圳统计年鉴2005》（单位：万平方米）

在此阶段的城中村非正规住房在整个城市中已经发展成一个相当庞大的体系，特区内的城中村非正规住房发展由于用地的限制，在建设范围上趋于饱和，但建筑强度和规模在上升扩大。而特区外的城中村非正规住房经过这个时期的快速扩张，建设范围和建筑强度也逐年增加，并且大大超过了特区内城中村非正规住房的建设。只2004年，城中村非正规住房已经遍布全市。

宗族淡化，人口改变

在深圳城中村的快速发展阶段，人口急剧膨胀，并且出现人口阶层的多样化。早期深圳的建设主要是工业化进程，进入深圳的外来人口以从事工业生产居多。然而随着深圳向前发展，一方面深圳产业多样化，城市构成日益完善，也就需要更多种类的人才；另一方面，深圳经济发展取得的瞩目成就，也吸引着大批人才“孔雀东南飞”，这里面的人才构成已经不仅仅是工厂的打工者，下海经商、专家、学者、大学毕业生、技术人才等等大批来到深圳，为深圳的城市建设发展贡献力量。深圳虽然建设了一些商品住宅、公房以及公司宿舍等居住用房，但是还满足不了如此大的外来人口数量。所以这些初来深圳的人，大多数都是选择城中村租住，由此丰富了城中村租户的人口构成。

各种各样外来人口大量迁入城中村，而原村民则开始逐渐迁出。虽然深圳城中村形成的初始阶段，村民通过私建房已经获取一定的经济利益，但是这一时期深圳的商品房建设并未大规模开始，村民可选择的居住地点并不丰富。早期城中村阶段大多数村民还是居住在村中，并未迁出，所以他们还维持着传统的岭南村落宗族传统。到了城中村的快速发展时期（1991年-2004年），也正值国家进行商品房的市场化改革，深圳在此期间建设商品住房。城中村的村民通过房租收益极大提高自己的收入，他们也有经济实力购买商品房以改善自己的居住条件，于是村民从“农民房”纷纷搬到了“小区楼房”。虽然城中村内的物业还归属于村民，但真正还在城中村中生活的村民已经少之又少。早期深圳的村落同岭南其他村落一样，及其重视宗族传统。然而随着村民的迁出，有些村民的后代并不出生在村里，所以这些新生代的村民虽然同宗同族，但是家族观念并没有老一辈人那么强。他们仅仅是名义上城中村这个区域的主人，但是并不生活在城中村中，并且城中村的租户逐渐成为了构建城中村空间内容的主要力量。

制度改制，公司经营

1992年，深圳市政府出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，以此为标志深圳开始了用行政手段对农村城市化进行干预的进程。通过政府出台文件的形式宣布关内的村民转变为市民，将原来的村委会改造成居委会，以股份公司的形式将原来计划经济时代的生产队进行替代。这种城市化是按照政府的意愿强制推行。在1992年7月，政府把特区内的68个行政村、173个自然村和沙河华侨农场，改建为100个居委会、66个集体股份公司和12家企业公司，初步完成特区内的农村城市化。

然而虽然城中村从法理上讲已经不属于农村的体制，完全“城市化”，但是这种城市化只是名义上的“城市化”。城中村土地划归国有，村民全部转为市民，可是在这个过程中，政府并没有承担后续村民的社会保障服务以及村内的公共设施建设。村内管理、维护、基础设施等仍由村股份公司出资，市政系统与村内的系统并未对接。在改制后，名义上这些本应该由政府出资建设的内容，都由村股份公司代劳，所以政府的基层管理组织——街道办，在对城中村进行社区管理时难免有些“名不正言不顺”。因此在城中村治理上，街道办对村股份公司进行权力让渡，沦为村股份公司的附庸。改制后的深圳城中村名义上已经城市化，实际依然是一个“独立王国”、处于“城乡二元对立”的状态。

稳定阶段（2005年至今）

建设放缓，强度骤降

面对城中村疯狂的违法建设，深圳于2004年颁布了《中共深圳市委、深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》，同时加强对违法建设的执法力度，成立专门的监察机构“查违办”对城中村的违建行为进行惩处。由于执法力度空前，而且后期政府也一直维持对城中村违建的查处力度，所以从2005年开始，深圳城中村的建设强度，突然下降，虽然偶有一些违建活动，但已经不是全市范围内运动式的发展，建设开始放缓。

零星发展，转向关外

因为政府对待违建行为态度的改变，这一时期，城中村无论是空间分布还是建筑形态基本都是前一阶段的延续。城中村的违法房屋建设基本停止，尤其是罗湖和福田两区，已经进入稳定阶段。虽然执法力度空前，但是特区外还是在这种约束下缓慢的进行建设。

深圳的城市发展至今，原来关内的劳动密集型工厂几乎消失，纷纷外迁只关外甚至是惠州、东莞，也零星的促进了一些关外城中村的形成和发展。同时城市发展是以交通为骨架，无论是工厂还是商业都尽量靠近交通便利地区。深圳通过 “一横八纵”、“三横十六纵”和轨道交通路网，迅速把特区内外有效联系起来。宝安和龙岗两个关外区，也通过107和205两条国道与特区内串联起来，形成的城中村也大多集聚于道路辐射范围内。

深圳市主要交通网

图片来源：作者自制

内容丰富，旧改推进

这一时期虽然城中村的建设强度下降，但是经过多年的沉淀发展，深圳城中村已经由单纯的外来人员的临时住所演变出更丰富的内涵。比如大芬村变成了油画产业基地、湖贝形成了深圳有名的乐园路海鲜一条街、水围村建成了文化广场每年举办美食节、岗厦出现了“农民房爆改——冈厦1980”等等。城中村因为独特的空间特征，使得各方力量进入城中村建设时，可以演化出丰富的空间形态和空间内容。

大芬村

水围文化广场 冈厦1980

图片来源：作者自摄

此时，由于城市发展的需要，利用存量土地进行城市更新，释放土地资源成为政府开始探索的方向。2005年渔农村改造拉开了深圳城中村更新的帷幕，从此进入到了城中村改造阶段。然而这一阶段的城中村改造以推到重来为主，比如岗厦河源片区城市更新、大冲旧改等等。这些城中村更新产生出很多因为拆迁“一夜暴富”的村民，成为社会上的讨论的话题。

渔农村爆破

图片来源：渔农村股份公司

本文节选自《深圳城中村空间价值及更新研究》

华南理工大学博士论文，2019

作者：李景磊

本文编辑：余俊颖

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