原创 邱晓霞 审计观察

2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，中央审计委员会组建成立，以加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。这是加强党对审计工作领导的重大举措，为审计职能的有效发挥提供了政治与组织保障。随后，地方各级党委、中央和地方国有企业相继设立党委审计委员会，党对审计工作的领导向纵深发展。我国国有企业内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，是国家审计的延伸，也应适应新时代审计工作要求，及时调整内部审计管理体制和组织架构，以更好地发挥审计监督作用。

内部审计质量是内部审计工作的根本，而保持内部审计机构和人员的独立性、客观性和权威性是保证审计质量的前提。不同管理模式下的内部审计组织架构对内部审计独立性、客观性和权威性的影响存在较大的差异。此外，内部审计资源的优化配置及内部审计力量的有效整合也是构建内部审计组织架构应考虑的重要因素。国有企业集团通常拥有较多的下属子公司或分支机构，具有结构层次复杂、业务种类多元、经营地域广泛等特点，客观上需要与之相匹配的内部审计组织架构对其进行管理监督。

国有企业集团内部审计组织管理模式

目前，国有企业内部审计管理体制大致分为四种模式：分级管理模式、垂直管理模式、垂直管理与分级管理相结合的模式、集中管理模式。

分级管理模式下，国有集团公司总部设立审计部，负责总部层级职权范围内的内部审计工作，对集团公司党委审计委员会或董事会下设的审计委员会负责；各级下属单位再分别设立内部审计机构，作为该单位的职能部门，负责该层级职权范围内的内部审计工作并对本单位主要负责人负责，同时在业务上接受上一级审计机构的指导和监督。

垂直管理模式下，实行审计派驻制，集团公司总部审计部门或审计中心下设审计派驻机构至各个区域，对其进行垂直领导，派驻机构内部审计人员的组织人事关系和绩效考核均归属于总部。

垂直管理与分级管理相结合的模式下，集团公司总部审计部门按大区设派出审计机构，该派出审计机构接受总部审计部门的垂直领导，所属企业仍设审计机构，实行双重管理，以总部管理为主。

集中管理模式下，仅设置集团公司总部一级内部审计机构，负责整个集团所有的内部审计工作，各下属单位不再另设内部审计机构。

内部审计不同组织管理模式的特点

分级管理模式中内部审计机构仅作为企业集团各层级单位的内部职能部门，部分国有企业还将内部审计与纪检监察、风控职能合署办公。该组织管理模式下，内部审计人员对本单位业务和环境更加熟悉，实施审计时具有更强的针对性，同时与其他职能合署办公有利于节约人力资源成本。但其局限性也较为突出：一是独立性、客观性和权威性不足，因内部审计人员组织人事关系、考核晋升等方面均依赖于其所在单位，导致其在如实完整地向上级内部审计机构揭示风险和审计发现问题方面存在一定顾虑。此外，对于内部审计与其他职能合署办公的单位，其内部审计职能相对弱化，从而导致权威性不足。二是不利于企业集团总部对内部审计工作的统一管理，内部审计人力资源整合与调配难度较大，由于总部内部审计机构与各级内部审计机构之间管理相对独立，且由于借调人员的考核仍归属于原单位，人员借调缺乏激励机制，易出现“出工不出力”情形，影响审计效果。三是内部审计质量控制标准不统一，分级管理模式下内部审计质量仅依靠各级内部审计机构自身管理，审计质量难以保证。另外，合署办公的内部审计人员多为兼职，审计专业能力有限。

相较于分级管理模式，垂直管理模式中内部审计人员直接对集团总部审计部或审计中心负责，其组织关系和经济利益不受被审计单位的影响，从而能够保证内部审计的独立性、客观性和权威性。同时，垂直管理模式能够实现审计监督的统一管理，易于制定统一的审计质量控制标准，相对能够保证审计质量。另外，由于该管理模式下内部审计人员均受集团总部领导，集团范围内审计资源整合、调配更加顺畅，被调配内部审计人员的工作质量也更加有保障。不过，垂直管理模式下内部审计人员与下属单位的信息沟通频率较低，对被审计单位的经营管理情况了解程度和审计及时性低于分级管理模式。

垂直管理与分级管理相结合的模式，其优点和局限性介于二者之间，能够相对保证内部审计的独立性、客观性和权威性，也相对易于制定统一的内部审计质量控制标准。但在该管理体制下，内部审计人员接受上级内部审计机构和本单位的双重领导，本身具有一定的矛盾性，从而影响审计效果。另外，该种模式需要配备更多的内部审计人员，对于集团总部而言，管理难度和管理成本均较高，内部审计资源利用不充分或不合理时容易造成资源浪费。

集中管理模式层级简单，仅在集团总部设立内部审计机构，管理难度较小，能够保证审计的独立性和权威性。同时，制定统一的审计质量控制标准，也便于集团内审计资源的合理调配。但由于层级过少，总部内部审计人员与下属单位的联系沟通较少，对被审计单位的经营管理情况了解不足，不利于准确识别被审计单位的风险点、作出正确的审计评价，容易出现审计监督盲区。同时，也难以发挥为所属单位提供审计咨询服务的功能。

选择内部审计组织管理模式的建议

从我国内部审计发展的演变进程来看，国有企业内部审计的职能定位逐步从“为管理而审计”转变为“对管理进行监督”，内部审计的报告对象也由管理层转变为治理层、党委审计委员会，因此内部审计组织架构也应随之进行转变。近几年，党和国家对审计工作的重视程度进一步提高，但同时也对审计工作质量、审计监督范围提出了更高更广的要求。

2019年7月，在江西省审计厅的推动下，江西铜业集团有限公司（以下简称“江铜集团”）成立党委审计委员会，成为全国最早一批成立党委审计委员会的国有企业之一。江铜集团党委审计委员会成立以来，在江铜集团审计领域坚持党的领导、加强党的建设等方面的政策措施，对江铜集团审计领域重大工作总体布局、统筹协调、整体推进，以及江铜集团重要内部审计报告审议，重大问题、重要事项整改督促等方面，发挥了突出的领导作用，进一步提高了内部审计工作质量和成效，为推动审计全覆盖和构建大监督体系提供了更加强有力的保障。

对于国有企业内部审计而言，分级管理模式更适用于以往将内部审计职能定位为“为管理而审计”的时期，难以满足当前为国有企业集团党委及治理层提供独立、客观和权威的审计监督职能的要求，需要考虑建立更加适用的内部审计组织管理模式。

在“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”的新时代审计工作要求下，我国国有企业可以根据自身经营特点、规模、层级的复杂程度等因素，选择垂直管理模式、集中管理模式或者垂直管理与分级管理相结合的模式进行内部审计组织架构设置。

对不同特点的国有企业集团内部审计组织管理模式的建议，主要是基于当前新时代对审计新要求下各类模式的管理优势和局限性出发的分析结论。各国有企业还应当结合自身组织架构的总体布局和实际工作需要进行内部审计组织管理模式的设置或调整。

对于规模相对较小、组织层级较为简单的国有企业集团，如下属单位或分支机构较少的地方性国有企业，可以选择集中管理模式，仅设置集团公司总部一级内部审计机构进行统一管理，在满足其职能需求的情况下能够相对节约内部审计资源和管理成本。

对于规模相对较大、组织层级较为复杂、经营区域遍布较广的国有企业集团，如省属大中型国有企业，可以选择垂直管理模式，在集团公司党委审计委员会下设总部审计部或审计中心，再在不同经营片区派驻内部审计机构，派驻机构对总部负责，实现集团范围内部审计工作的集中统一领导，从而保证审计工作的权威性和独立性。

对于规模特别大、层级结构复杂、经营区域广泛的国有企业，如大型中央企业，可以选择分级管理和垂直管理相结合的模式，集团公司党委审计委员会下设总部审计部或审计中心，再在不同经营片区派驻内部审计机构，在各经营片区内的下属单位内部再设置内部审计部门，既克服内部审计人员与被审计单位信息沟通较少的缺陷，又克服审计独立性、客观性和权威性不足的问题，有助于实现在集团范围内构建全面覆盖、权威高效的审计监督体系的目标。（作者邱晓霞单位系江西铜业集团有限公司）

原标题：《审计观察 | 选择国有企业集团内部审计组织管理模式的建议》

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