我国卫生健康领域的第一部基础性、综合性法律——《基本医疗卫生与健康促进法》施行，将会对公立医院与社会资本合作模式产生新的影响，引发重要变化。新法实施后，采用什么样的合作模式才合规，从而避免相关法律风险，是值得探讨的问题。

一、不要触碰政策红线

1、公立医院不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构

《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条第二款规定，以政府资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构。该法第四十条第三款规定，政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。

这是我国首次在法律层面对于公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构作出明确禁止性规定。虽然法律并未规定“合作举办”的具体内涵，预留了政策空间。但按照通常理解，公立医院直接以货币或非货币形式出资与社会资本共同设立营利性医疗卫生机构，今后应属违规。

“医疗卫生机构”具体包括哪些？根据《基本医疗卫生与健康促进法》第一百零七条，是指基层医疗卫生机构、医院和专业公共卫生机构等。基层医疗卫生机构包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室、医务室、门诊部和诊所等。专业公共卫生机构包括疾病预防控制中心、专科疾病防治机构、健康教育机构、急救中心（站）和血站等。然而该条款关于“医疗卫生机构”的定义与《医疗机构管理条例实施细则》第三条规定的医疗机构类别并不一致。《医疗机构管理条例实施细则》第三条中的疗养院、护理院（站）、临床检验中心、医学检验实验室、病理诊断中心、医学影像诊断中心、血液透析中心、安宁疗护中心以及其他诊疗机构（例如健康体检中心，国家卫生健康委员会关于印发《医疗消毒供应中心等三类医疗机构基本标准和管理规范（试行）》的通知（国卫医发〔2018〕11号）中规定，健康体检中心属于独立设置的医疗机构）是否包含在《基本医疗卫生与健康促进法》所指的“医疗卫生机构”中，不无疑问。2017年12月29日公布的《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》中，将医疗卫生机构定义为医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构、卫生计生监督机构和其他机构。但到了草案二次审议稿中，就删去了“卫生计生监督机构和其他机构”的表述，修改为现行定义。假设公立医院与社会资本合作举办营利性健康体检中心，是否为《基本医疗卫生与健康促进法》所禁止，并不明确。

另外，《基本医疗卫生与健康促进法》第九章法律责任部分，并未规定公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构的法律责任。但这并不意味着这样操作没有法律风险。一方面，不排除后续出台的配套法规作出补充性规定；另一方面，即便没有设定行政法律责任，从民事法律风险角度来看，《民法典》第一百五十三条规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”因此，违反《基本医疗卫生与健康促进法》第四十条第三款的行为，易导致双方合作协议效力争议纠纷。

2、医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室

    对外出租、承包医疗科室国家政策早已明令禁止，只是这次以法律形式固定下来。需要注意的是，此前对外出租、承包医疗科室的行为，对于出租方、发包方定性为出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定处罚。行政处罚为没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。而《基本医疗卫生与健康促进法》区分了伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证与医疗卫生机构对外出租、承包医疗科室。其第一百条对于对外出租、承包医疗科室法律责任规定为：责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。可见明显提高了罚款数额，且处罚到人。

二、公立医院与社会资本合规合作模式

后《基本医疗卫生与健康促进法》时代，公立医院与社会资本合作可采用以下模式：

1、公立医院与社会资本合作举办独立法人资格的非营利性医疗卫生机构

    《基本医疗卫生与健康促进法》第四十条第二款明确规定，国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。这种合作模式合规性毋庸置疑。但由于该法第三十九条第三款规定，非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。分配收益好理解，何为“变相分配收益”，法律并未明确。社会资本与自己举办的非营利性医疗卫生机构进行关联交易，例如作为药品、医疗器械独家供应商而获取利润，是否属于“变相分配收益”，是法律的模糊地带。在这些问题明确之前，必将会影响部分社会资本与公立医院合作举办非营利性医疗卫生机构的意愿。

2、公立医院与社会资本先共同设立营利法人，由营利法人再设立营利性医疗卫生机构

    法律禁止公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构，但并未禁止双方共同设立其他形式的营利法人，也未禁止营利法人设立营利性医疗卫生机构。营利性综合医院泰康仙林鼓楼医院即是按此模式设立的。南京鼓楼医院（公立三级甲等医院）与泰康人寿保险股份有限公司共同出资设立了南京仙林鼓楼医院投资管理有限公司，注册资本135000万人民币，其中南京鼓楼医院持股比例20%，泰康人寿保险股份有限公司持股比例80%。南京仙林鼓楼医院投资管理有限公司又设立了全资子公司泰康仙林鼓楼医院有限公司，即泰康仙林鼓楼医院的持证主体。

    3、社会资本先设立营利性或非营利性医疗卫生机构，公立医院再以特许经营、医院托管、技术合作、组建医联体或医院集团形式与之合作

《基本医疗卫生与健康促进法》第四十一条第一款规定，国家采取多种措施，鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构，支持和规范社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作。但该法并未明确可采取的具体合作模式。

2020年6月16日公布实施的《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例》第十五条规定，支持将公立医院品牌、商标、专利、技术、服务、管理等以特许经营的形式提供给先行区医疗机构使用。该地方性法规颁布于《基本医疗卫生与健康促进法》实施之后，其中提到了特许经营的合作形式。实际上早在2016年，北京市卫生和计划生育委员会、北京市财政局就曾印发《北京市公立医院特许经营管理指南（试行）》。北京市医院管理局2018年1月2日发布的《市属医院医疗合作项目管理办法》（京医管改〔2018〕1号）也继续将特许经营作为公立医院开展医疗合作的形式之一。北京安贞东方医院项目就是北京安贞医院作为全国首家公立医院以特许经营方式与社会资本开展合作的示范项目。北京安贞医院与中国东方资产管理股份有限公司签署《特许经营协议书》，以特许经营合作模式在北京市朝阳区东坝地区建设一家非营利性三级甲等综合医院——北京安贞东方医院。该项目2019年8月开工建设，预计2022年竣工。

除特许经营合作模式外，公立医院还可以与社会资本设立的医疗卫生机构开展医院托管、技术合作、组建医联体或医院集团等形式的合作。这些合作模式在《基本医疗卫生与健康促进法》实施之后也是合规可行的。