图1 全市历年常住人口与就业人口规模变化情况

当前就业人口与常住人口规模变化的不同步，使得全市职住人口比（就业人口/居住人口）持续升高，已由2010年的0.526升至2017年的0.574（图2）。从同尺度对比来看，当前纽约（0.46）、东京（0.51）、巴黎（0.47）等国际大都市区职住人口比均在0.5左右，北京的职住人口比正在趋向于偏离正常值。通常来看，职住人口比高于0.5的主要原因包括人口结构年轻化、未携带家属的外来务工人员较多、大规模跨边界通勤、非正规居住人口未纳入常住人口统计等。结合北京当前老龄化加剧、外来人口增速下降的现状，职住比升高较为可能的原因，一是在北京市域以外居住的就业人口增多，二是非正规居住增多。抽样调查【北京市城市规划设计研究院、北京联合大学合作开展的北京居民通勤问卷调查（2005年、2010年、2016年共三期）】显示，全市居民中单程平均通勤时间超过50分钟的比例由2010年的28%升至2016年的36%，显示远距离通勤比例显著提升，与前述判断相符。可见，当前对常住人口规模的调控有一部分是通过短期内牺牲职住平衡等不可持续的方式实现的。长期来看，由于就业增长是常住人口增长的主要动力之一，若就业人口规模继续保持高速增长，将对常住人口规模调控带来较大压力。

图2 全市职住人口比历年变化情况

空间分布：

就业人口在中心城区集聚态势持续加强，

可能造成更大规模向心通勤

从三次经济普查结果来看，2004年-2013年，北京市规模以上就业聚集区（就业密度≥3万人/平方公里的街道）由5个增长到11个，单体就业集聚区在密度增长的同时，辐射范围也向外扩展并连接成片，形成CBD地区（建外-朝外-建国门-朝阳门-呼家楼街道）、金融街地区（金融街-月坛-展览路街道）、中关村地区（中关村-海淀街道）、东直门地区（东直门街道）等主要就业中心。以上就业中心全部位于中心城区，其就业人口占全市总就业人口的比重由13.3%提高到16.5%，显示就业在中心城区的集聚态势加强。从人口和就业密度等值线变化也可看到，居住人口的郊区化明显快于就业人口，居住-就业空间错位现象越发显著（图3）5。

图3 2004年、2008年、2013年全市常住人口和就业岗位密度等值线分析

2015年-2017年，从法人单位从业人员统计数据来看，中心城区就业人口分别占全市的72.5%、73%、73.2%，显示就业人口在中心城区集聚态势并未随着非首都功能疏解的开展而减弱，反而仍在加强，反映了既有发展惯性和产业的空间集聚规律。以2017年为例，全市就业人口增量15%在核心区，67%在城四区，仅有14%在城市副中心及“多点”所在的区，4%在生态涵养区，显示当前中心城区与外围的产业、人才吸引力差距仍然较大，尤其是城市副中心和“多点”尚不能有效发挥承接非首都功能和吸引就业增量集聚的作用。若中心城区降低15%的常住人口控制目标与“强者愈强”的就业格局相叠加，将不可避免的造成更大规模的向心通勤，加剧交通拥堵、职住失衡等“大城市病”，出现疏解反而让城市更拥堵的负面效果。

职住用地：

产业用地不集约，地均产出效益低，

职住用地比例与宜居目标差距大

过去十余年里，北京GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还没有根本性改变，区县分散建设和开发区遍地开花形成了产业用地不集约、产业同质低效竞争的局面6、7。从用地效益来看，2017年北京全市城乡建设用地地均产值约9.5亿元/平方公里，约为东京（17亿元/平方公里）和巴黎（21亿元/平方公里）都市圈的一半。从用地结构来看，北京现状产业用地占城乡建设用地的27%，居住用地占36%，与国际大都市相比明显表现出产业用地比重过高，住房、公共服务等生活空间供给不足，城市的生产质量和生活品质与国际一流和谐宜居之都的目标有较大差距（例如，纽约市土地利用结构为居住用地占比40%以上，工商业用地占比7.6%）。北京现状城乡职住用地比例为1∶1.3，国际大都市普遍在1∶3以上（附表）。产业用地的过度投放对居住用地形成挤压，也一定程度催生了住宅供不应求和房价高涨的现状，不利于维持城市活力和吸引人才。

附表 北京与国际大都市职住用地比对比分析

分区规划促进人口-就业协调发展的规划策略

规模总量：

职住人口规模相协调，预留弹性发展空间，

促进劳动生产率提升

国内外城市在迈向高质量发展阶段，政府普遍强调对就业加强关注和政策引导。北京在常住人口调控的同时，应加强就业人口分析研究和引导调控。考虑到北京的劳动参与率较高、外来务工人员较多、合理的跨界通勤将长期存在等因素，预计未来职住人口比仍将维持在较高的水平。在2300万人的常住人口控制规模基础上，建议规划就业人口规模总量按照一定的区间范围来考虑，以应对未来发展的不确定性。其中，低值对应职住人口比维持现状0.57左右及小幅上下浮动的水平，以职住失衡不再加剧为目标；高值则考虑在常住人口“天花板”下通过促进人口合理流动，提升劳动年龄人口比例，实现更加充分和高质量的就业，补充城市发展活力，以及预留一定的跨界通勤容量。未来的就业政策导向应重点促进全社会劳动生产率提升，保障中长期人口调控和经济平稳健康增长双重目标的实现。

空间分布：

中心就业结构重组，外围培育新增长极，

加强临近地区职住统筹

为推动实现非首都功能疏解，促进形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，应按照各圈层发展特征、疏解与承接导向，以及合理职住比，提出规划就业人口规模的引导方向。但不应将促进中心城区非首都功能疏解简单理解为压缩就业。从东京的经验来看，在功能疏解主导发展阶段，区部居住人口下降，但就业岗位仍持续保持增长，区部就业岗位占全市比例则由1969年的89.3%降至2001年的82.9%，反映了功能疏解不是限制中心、发展外围的“此消彼长”关系，而是通过功能疏解的引导带动作用，加速外围新增长极的培育，与此同时，中心功能优化重组，进一步提升城市经济活力和国际影响力，最终实现中心城区和大都市区整体发展水平的“双高”。

图4 东京不同城市发展阶段区部和外围地区人口就业规模变化

因此，本次分区规划对全市就业人口空间分布的调控原则和导向是：核心区立足政务环境保障和古都风貌保护，促进常住人口与就业人口同步减少，降低向心通勤压力；中心城区疏解与提升并重，优化就业结构，改善职住关系，提升宜居水平；“一副”示范带动、“多点”主要承接，承担重要城市职能，培育就业增量，引领京津冀协同发展；“一区”严格落实生态保护要求，维持职住平衡，强化发展独立性。规划中心城区内外就业人口占比由现状73:27调整为58:42左右。

与此同时，加强临近地区职住统筹协调。一是具有共同产业基础和发展方向的相邻区加强要素整合和优势互动，具体体现为推动海淀区和昌平区、怀柔区和密云区、石景山区和门头沟区的互补协作，在职住指标分配、职住空间布局等方面整体考虑。二是促进沿交通廊道的职住平衡，不以小片区自身职住平衡为目标，而是各城市组团在功能分工上有所侧重，有效发挥边缘集团对中心地区和“副中心+多点”圈层的双向居住支撑作用，形成沿主要交通廊道职住梯度平衡、高效对接的格局。

图5 怀柔与密云（左）、石景山与门头沟（右）

空间统筹示意图

职住用地：

生产空间集约高效，生活空间宜居适度，

形成各圈层差异化的职住用地比例

综合考虑与国际上宜居都市的差距和北京的实际情况来看，远期北京的城乡职住用地比例调整到1∶3以上较为合理。北京新总规考虑实施时序，提出到2035年职住用地比调整为1∶2以上，居住用地占比提高到40%左右，产业用地占比下降到20%以内。分区规划落实了总规要求，并提出各圈层差异化的规划标准。核心区的职住用地比从现状1∶2.9调整到1∶3.4，进一步改善居住条件，提升宜居环境。城四区和“多点”所在的区现状圈层整体职住用地比均为1∶1.15，产业用地不集约的问题突出，规划重点促进集体产业和部分低效国有产业用地的减量腾退和转型升级，腾退空间主要用于补充居住、公共服务、基础设施和绿化广场用地，职住用地比调整到1∶2以上。引导支持“一副”产业发展，全区职住用地比由1∶1调整为1∶1.24。“一区”加强城乡统筹，保持村庄宅基地较多的特点，职住用地比由1∶1.9调整为1∶2.4。

规划调整最大的是城乡产业用地规模，全市岗均产业用地在现状基础上压缩了近50%。虽然调整幅度很大，但从当前规律来看，高精尖产业用地大多十分集约，核心区现状岗均产业用地仅5平方米，规划为6平方米，而中心城区以外各区现状普遍超过100平方米，规划大多数也超过50平方米，要促进外围新就业中心的形成，在产业升级和相应的用地集约方面还有提升空间。居住用地重点调整内部城乡结构，在农村城镇化进程中引导布局分散、占地较大的村庄向新城和镇中心区集中，人均城镇居住用地由现状21.3平方米增至28.2平方米，人均村庄居住用地由222平方米降至176平方米，体现了提升宜居品质的导向。

未来要重点关注的问题

一是产业用地减量任务较重。产业用地减量将使一段时期内的经济发展面临较大压力，未来关键在于依靠存量产业用地腾笼换鸟，提质增效，将低端用地、低效楼宇的存量合理释放出来，使其成为高质量发展的主要着力点，摆脱增量依赖。需要加大改革力度，出台相关支持政策。此外，产业用地减量的主体是集体产业用地，未来实施有难度。建议提高集体产业用地管理层级，镇级统筹、区级招商，平衡发展权，让各个主体都能在减量增效中受益。

二是要创新提高居住用地和配套设施比重的鼓励政策。通过建设各层次人才公寓、产业园区配建职工宿舍、集体产业用地建租赁房等措施，增加不赋权的公寓供给。同时，鼓励位置合适的现状产业用地腾退转型用于补足教育、医疗、养老等公共服务短板。

三是要加强实施过程中的时序匹配。管控产业用地和居住用地的分阶段供给规模和时序，避免产生先职后住或先住后职的局面。当前各区均给予重点功能区建设较高的关注度和优先序，未来应要求重点功能区前期规划研究中纳入职住平衡内容，保障配套居住的有效供给和实施进度。

四是要建立更加科学的统计调控指标体系。在关注常住人口总量的同时，加强对就业人口的关注，变静态的人口观为动态的人口观，加强对流动人口、白天/夜间人口等概念的引入和研究，注重人口的结构性特征、人口的空间分布，更加多视角、精准化地掌握全市人口发展情况，促进对人口的科学引导调控。

注：国家自然科学基金项目（51878052）；北京市自然科学基金项目（9182007）资助成果。

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作者单位：伍毅敏、常青，北京市城市规划设计研究院；王姗，北京市规划和自然资源委员会返回搜狐，查看更多