农村承包土地流转中存在的问题及思考

土地问题是中国农村最核心的问题，它不仅关系着我们国家的农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素近期我院在审理农村土地纠纷案件中，发现农村集体土地流转行为不规范，侵犯农民土地承包经营权的现象时有发生。当前，土地流转通常是以土地转包或转租以收取承包费或租金的形式进行承包经营。由于这种土地流转处于初级阶段，尚不完善，在流转过程中暴露出了一些问题，应引起重视。

一、农村承包土地流转行为不规范引发的问题

当前农村一般是通过将土地转包或转租以收取承包费和租金的形式进行承包经营，这种土地流转形式衍生出许多问题，应引起重视。

1、租金收取难度大。

农业面临着自然灾害和市场的两大风险。农业属于弱势产业，对自然条件的依赖程度高，而各级政府部门对农业的投入有限，导致农田基础设施不到位，抵抗自然灾害的能力弱；市场机制下，农产品价格呈无规则波动，而农民信息不灵通，难以进行有效的微观决策以适应变化莫测的市场。两种风险的相互交织作用，加上农业缺乏完善的风险防范机制，导致农民很难获得社会平均利润，有时甚至连成本也难以收回，因此，农业面临巨大的风险。而承包户几乎都是以粮食收成作为主要收入来源，一旦粮食欠收，土地流转的租金就很难及时缴纳，由此很容易引发纠纷。

2、土地流转过程中自发性和强制性并存。

农村土地流转市场体系不健全，缺乏相关服务机制，土地流转信息闭塞，信息供求和反馈机制尚未建立，转出与转入之间缺乏联系。一方面，有的村组织工作不到位，宣传指导乏力，对农民土地流转采取听之任之的态度，由于信息辐射面狭小，散户将土地转租给他人的信息匮乏，大多是土地自发性流转，无法使土地大规模、高效率地聚集，影响了土地流转的规模、速度和效益，而农民土地流转获得的收益不高，削弱了继续进行土地流转的积极性。

另一方面，有的村组织热衷于将土地流转收益作为增加村集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，不尊重农民意愿，越俎代庖，运用行政手段随意收回农民的承包地，强行进行重新发包或出租。对于土地租金的流向，村组织并未向村民公开，农民也无法切实感受到土地流转带来的益处。有的村组织甚至将外出务工农民弃耕的承包地、五保户的承包地、或集体未分配的土地反租倒包或对外发包给其他人，有的甚至与承租者串通蒙骗群众，违反了土地流转的自愿原则。还有的村组织为了化解历史原因造成的大量村级债务，以土地流转为噱头，一谈发展就在土地上做文章，依靠土地作交易，暗箱操作的事情时有发生。这些情况既使农民的土地承包经营权成为虚设，损害了农民利益，打击了农民土地流转的积极性，又造成了干群关系紧张，人为制造了不安定因素。

3、土地流转协议不规范。

根据国家相关法律的规定，土地流转超过一年的，必须签订书面合同。实践中，散户一般是私下流转土地，有的仅仅是口头约定，并未订立书面协议，出现纠纷时，有关部门在解决纠纷时缺乏证据，最终损害的还是当事人双方的利益。即便是订立的书面协议，也大多是双方自行草拟，合同条款不具体、不完整，对租金的缴纳方式及期限等语焉不详，对双方权利义务约定不明，为日后纠纷的产生埋下了隐患，影响了土地经营权的稳定有序流转。

4、土地流转缺乏科学规划。

土地流转期限短，一般是三到五年。村组织及各级政府只图眼前的政绩，对当地农业生产的发展缺乏长远的统一规划，土地经营者也只图眼前利益，往往进行掠夺式经营，既不利于地力的提升，又阻碍了当地农业的长期可持续发展。

流转的土地用途单一。由于当地农业发展水平不高，流转的土地一般仍是传统种植业唱主角，又缺乏科学完善的农业经营理念和制度创新，农民因土地流转带来的收益不能较大幅度增长，原有的收益增长预期不能得到满足，土地流转难以持续发展。

5、土地流转收益分配不合理。

土地使用权转让一般都是有偿的，这个价格要能够准确反映土地使用的市场价值。然而，实践中在确定土地流转价格时，不是由双方协商约定，而是由村组织或政府人为决定，农民始终处于劣势和被动地位，只能单向接受，丧失了参与定价的权利。土地流转价格的确定既缺乏国家的统一标准和规定，又缺乏市场机制，现在的土地流转大都由县乡村三级组织来承担，由于政府不是利益主体和市场主体，在市场交易过程中，不可能与农民承担相同的权利和义务。一些村组织不重视集体利益，漠视农民利益，或对预期土地增值认识不足，低价发包，损害村集体和农民利益，他们普遍“没有计算农田基础设施破坏恢复的成本、地力破坏恢复的成本、农民失地后创业的机会成本”[1]，也未考虑到土地增值问题，没有对土地价值进行科学评估，缺乏长远眼光，有的甚至简单地将租金与农民现存的种粮效益相比较，认为高于现在的粮价就划算，对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足。对于土地租金，村组织和承包者拿大头，农民拿小头，这都严重影响了农民土地流转的积极性。

二、农村承包土地流转行为不规范的原因

 1、乡镇部门为了追求政绩，不惜违反国家农村相关政策及土地法律相关规定，违法占用农田，建设工业集中区。更有是利益驱动，名义上是建设农民集中区，实际上是进行土地开发，贴补财政不足。

 2、村委会管理混乱，部分村组干部文化素质不高，存在权大于法的官本位思想，一切个人说了算，违反民主原则，导致发包程序不合法。

3、政府及其相关部门指导、监督、管理力度不够，纠纷发生后，各部门、单位不能有机的进行协调统一，把矛盾消灭在萌芽或初始阶段，进而导致矛盾升级恶化。

三、规范农村承包土地流转行为建议

以户为单位的小规模、粗放型的农业经营模式效益低，难以适应产业化、规模化经营的需要。“土地流转是农村农业生产力发展到一定水平的内在要求，也是农村生产关系的深刻变革。当农业结构战略性调整和农业产业化经营发展到了一定阶段，分散经营就会阻碍农业结构调整和农业产业化经营的进一步展开，只有通过土地流转，才能解决土地、资金、劳动力、农业科技的推广应用等一系列问题。”2 “通过土地流转，重新配置我国十分有限的农业土地资源，可以很好地克服原有农业生产个体经营的种种不足，促进农业生产的集中和规模化经营，推动农业生产的产业化、市场化，提高其科技含量和市场竞争力；同时还将十分有利于农村剩余劳动力的转移和重新配置，为逐步建立农村社会保障制度和进行户籍制度改革创造有利条件。”3 “大力推进土地流转，使土地集中，向现代化农业经营者转移，可使农业经营者不再拘泥于传统的农业结构，而是根据市场的需求来调整农业结构。这有利于资本、技术等生产要素进入农业，提高农业的经济效益，实现生产要素的合理配置，真正实现农民收入的增加。”4推动农村土地使用权有偿流转，可以实现土地的保值增值，使土地承包权和使用权的价值得以充分体现，为农业和农村经济带来新的增长点，促使农民不断向第二、三产业转移。

1、推进土地流转形式进一步多样化。

 “进行土地流转，一定要根据农村现有生产力的发展水平，适应当地农业和农村经济的发展状况，因地制宜，形式多样，逐步推进。要尊重农民群众的首创精神，凡是有利于农业结构调整，有利于效益农业的发展，有利于提高土地产出率和劳动生产率，有利于增加农民收入的，任何形式都应该允许和鼓励，并在实践中不断加以完善，不搞一刀切，更不能搞强迫命令。实际工作中，一要根据当地的二、三产业和农业产业化发展状况来掌握推进的力度。二要根据农村二、三产业发展情况来提出流转要求。三要根据农村土地结构状况来确定流转方式。四要优化土地资源的配置，实现生产要素即土地使用权价值形态的直接流动。” 5 “远离城市的农村社区，以优势产业发展为重点，以农业增效、农民增收为核心，以土地规模化、集约化经营为目标，按照‘布局区域化、生产规模化、经营一体化、销售品牌化’的要求，促进农村土地向经营大户、高效农牧业示范户和农业产业化龙头企业流转，实现农业规模化经营和土地等生产要素发挥最大效益；靠近城区、工业区、交通枢纽等的农村社区，探索具有特色的农地流转模式如土地换社保模式（可将土地交给村组统一开发，通过收益保底、优先就业、提供养老等社会保障方式保证流转农民利益）、宅基地换住房模式（通过土地开发整理，推动农村院落拆并，引导农民向城镇集中居住区、农村新社区和居民点适度、自愿集中等）。6

2、建立健全土地流转的市场体系。

中共十七大首次提出要建立农民承包经营权的流转市场，为农村土地的规范有序流转指明了方向。要建立一个政府宏观调控与微观市场运作相结合的土地流转市场，努力形成政府引导示范、市场主导运作的机制，充分发挥市场在土地流转中的作用。要畅通土地流转信息渠道，建立土地流转中介服务机构，为有条件、有意愿流转的农户搭建一个公平、公正、公开的流转平台。建立覆盖县、乡、村的，组织健全、运作高效、服务周全的流转网络与服务体系，使供求双方建立有效的联系，逐步建立按照土地等价交换原则确立的城乡统一土地市场，培育一支高素质的土地流转经纪人队伍和高效的土地流转中介机构，政府部门要积极营造良好、宽松的外部环境，定期免费为农民开展有关土地流转的信息、法律、政策的培训和咨询等，加强土地法、合同法、土地流转政策的宣传，增强农民的法制意识，引导农民履约守法，保证土地流信息的公开、透明。中介机构要做好土地信息的收集、整理和广告、政策咨询，并进行及时有效的风险评估，进行土地流转的规范化管理。

3、有关部门要切实履行好监督管理职责。

严格实行承包户准入制度，严把审查关。对所有土地流转事项进行详细的备案、登记。提供指导性合同范本，对农民签订的土地流转合同进行规范，减少流转的随意性和主观性。

谨慎对待承包户的经营能力、信誉、资金实力等。在承包费、租金的缴纳方式上，可根据种植的粮食品种，在收获季节缴纳，承包人要对租金提供相应的担保。

对土地流转进行监督，重点审查是否违反“依法自愿有偿”原则。坚决杜绝交易过程中的权力寻租和因利益驱动而发生的短视行为，保障土地合法有序流转。根据实际情况，对周期长、利润预期大的项目，灵活采取通过财政补贴、税费减免等方式给予一定支持和鼓励。坚持把土地流转与提高农业收益相结合，土地流转与农业产业化将结合，一手抓农业产业化，一手抓以工促农全面发展。

加大对农村基础设施的投入，重点是用水、电力、道路、通信、垃圾处理等，不断改善农业生产条件，为土地流转提供坚强保障。

 4、切实保证农民在土地流转中的主体地位。把土地流转的决策权交给农民。农民有权自主选择流转的对象，村组织、各级政府不得强行指定流转对象、数量、租金。简化经营权流转的环节，减少交易成本，促进土地资源的合理配置。保障农民收益，土地流转价值要根据土地收益的情况，按质论价，按需论价，农民还享有因地价上升而产生的级差地租的权利。

土地流转的收益要归农民所有。对于村组织代表村民收取的租金，要将租金流向公示，确保资金流向公开、透明，并且收益要用于全体村民的福利。

5、建立健全农村社会保障体系，构建社会保障安全网络，包括养老保险、医疗保险和最低生活保障，化解因土地流转暂时失去承包土地的农民的生存风险，解决农民的后顾之忧。对他们进行货币补偿或进行就业培训、合理安置，提高农民综合素质，使他们顺利转移就业，逐步弱化农村土地的社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。

 6、建立完善的农业保险体系。

发挥农业保险的粮食安全保护伞作用。我国现阶段的农业生产很大程度上仍是靠天吃饭，风险大，灾难损失具有私人成本和社会成本两种属性，要在政府、社会和个体农民之间进行合理分配。现阶段因风险和成本原因，农业保险费率水平较高，单靠农民难以独立负担，各级政府要与农户分担，政府加大对农业保险的补贴力度，积极发展多形式、多渠道的农业保险，健全农业保险制度。建立起确保农工业持续发展和农村长期稳定的保障机制，充分发挥农业保险在防范农业灾害风险、转变农业发展方式、创新社会管理方面的作用。

    参考文献

[1]王锋、杜伟：《苏北农村土地流转实践分析与政策建议》，载《徐州师范大学学报（哲学社会科学版）》2010年11月第36卷第6期

[2]朱方洲：《积极稳妥的推进土地流转》，载《今日浙江》2002年第2期第36页。

[3]徐国庆：《村组织在农村土地流转中的角色分析》，载《中共四川省党校学报》2001年第3期第91页。

[4]樊明、宁欢：《中国农村土地流转的几个问题》，载《西北工业大学学报（社会科学版）》2010年第30卷第2期。

[5]朱方洲：《积极稳妥的推进土地流转》，载《今日浙江》2002年第2期第37页。

[6]王锋、杜伟：《苏北农村土地流转时间分析与政策建议》，载《徐州师范大学学报（哲学社会科学版）》，2010年11月第36卷第6期。

中国土地法律网