编者案 近年来，检察机关在履行法律监督职责中，重视开展行政争议实质性化解工作，其中涉众型行政诉讼监督案件，申请人人数众多，处理不当就可能影响社会大局稳定。本期“观点·案例”聚焦最高检第三十批指导性案例中“王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）”（下称“检例第120号”），邀请法学专家和办案检察官围绕办案思路、纠纷解决方式等问题进行探讨，敬请关注。

最高检第三十批指导性案例

王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）

【要旨】

人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当把实质性化解行政争议作为“监督权力”和“保障权利”的结合点和着力点。对与行政争议直接相关的民事纠纷应一并审查，促进各方达成和解，通过解决民事纠纷促进行政争议一并化解，及时有效保护各方当事人的合法权益。

【基本案情】

2017年6月，因案涉建筑未办理乡村建设规划许可证，北京市某镇政府向某培训学校下达限期拆除通知、限期拆除决定书，并于2018年2月将案涉房屋强制拆除。王某凤等45名购房者认为其是案涉被拆除房屋的实际居住人，镇政府所作的决定缺乏事实和法律依据，程序严重违法，侵害了其合法权益，于2018年10月先后提起144件行政诉讼。某区法院审理后，以45名申请人不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉。2020年1月至6月，王某凤等45人就该系列案件中的127件陆续向北京市检察院第一分院申请监督。检察机关依法予以受理。

检察机关审查认为，房屋被强制拆除的根源在于房屋建设者未办理相关审批手续，案件的关键问题是房屋购买者民事权益的保护与赔偿问题。鉴于房屋建设者与购房者就因产权造成无法居住的责任承担在购房合同中已有约定，且双方有民事和解意愿，为保护当事人合法权益，避免行政、民事案件分别机械处理导致循环诉讼，检察机关决定通过推动45名申请人与房屋建设者达成民事和解，促进本案行政争议的实质性化解。

2020年6月，45名申请人先后与房屋建设者签订和解协议，并撤回监督申请，检察机关作出终结审查决定，127件行政诉讼系列案件得以一并化解。

厘清法律利害关系 实现溯源综合治理

湛中乐

“作为司法办案活动的重要补充，检察机关还可以通过检察建议的使用，延伸案件处理效果，使法律监督的辐射面突破诉讼活动领域。”

检察机关对于与民事纠纷相互交织的行政检察案件，通过查明行政争议背后的民事法律关系，分析申请人的真实诉求，综合研判民事纠纷解决对行政争议解决的作用，在履行法律监督职责的基础上促使当事人达成民事和解，可以较为有效地推动民事纠纷、行政争议一并化解，解决了过去部分案件“案结事不了、程序空转”的突出问题。以“检例第120号”指导性案例案件办理为代表的行政检察监督工作为解决民事和行政争议交织案件提供了借鉴和参考，与此同时，这种社会纠纷实质性化解的法治理念也应当贯穿于立法、执法、司法等各个环节。

“检例第120号”中的争议焦点

本案系检察机关办理的与民事纠纷相互交织的行政诉讼监督案件。涉案建筑被认定为“违建”源于房屋建设者未办理相关审批手续，其核心的行政争议在于房屋购买者对于镇政府强制拆除行为的行政诉讼原告资格认定及其民事权益保护与赔偿问题。本案行政争议的背后同样交织着民事纠纷，也即是说，房屋建设者与购房者就因产权造成无法居住的责任承担问题在购房合同中已有约定，但涉案建筑被强制拆除时包括本案45名申请人在内的部分购房者未能与房屋建设者达成回购协议。上述行政争议与民事纠纷的相互交织意味着，如果机械地分别处理行政、民事案件很可能出现循环诉讼的现象，难以实质性化解社会争议。相反，如果能够促成当事人达成民事和解，有助于推动民事纠纷、行政争议一并化解，这也成为检察机关从根本上解决当事人之间争议的发力点。

民事纠纷与行政争议的相互交织

在本案中，检察机关并不是直接介入民事诉讼，而是通过对行政诉讼的监督来促成民事纠纷和行政争议解决。在实践中，行政争议与民事争议经常交织在一起，本案所涉及的违建拆除案件即是典型，这对纠纷解决的方式和重点提出了不同要求。

（一）被诉行政行为的利害关系判断。行政诉讼法第25条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。相关司法解释还具体列举了“与行政行为有利害关系”的情形，进一步强调了这里的“利害关系”必须是“法律上的利害关系”，但究竟何为“法律上的利害关系”还存在判断的模糊地带。在实践中，部分行政执法行为会对行政相对人与第三人之间的民事权利义务产生影响，第三人的利益在传统行政法中往往被当作“反射性利益”。最高法院通过“刘广明案”引入保护规范理论，部分地方法院也认为由于行政诉讼是公法诉讼，“法律上的利害关系”仅限公法上的利害关系，而部分行政行为有可能影响到债权实现导致民事权益可能受损与该行政行为之间仅形成私法上的利害关系，只能通过民事诉讼或者其他途径解决，这也是本案法院认为45名申请人不具有原告主体资格进而驳回起诉的主要理由。

在法理论上，保护规范理论既有统一法规范与法解释技术的显著优点，也有收缩行政诉讼原告资格范围之嫌，由此展开的理论争议不少，在此不再赘述。仅就本案所涉及的违法建筑拆除行为而言，行政机关在判断被诉行政行为的利害关系时其实应该作出类型化处理，其中，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情形，由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人，即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响了该违法建筑的购买者和居住使用者。对被诉行政行为的利害关系和原告资格的判断、纠偏，也成为检察机关启动行政检察的突破口。

（二）行政争议背后的民事法律关系。本案属于与民事纠纷相互交织的行政诉讼监督案件。作为原因事实之违法建设行为虽具有违法性，可能引起一系列的公法管制措施以及相关行政争议，但作为其结果的“违法建筑”在私法上仍然具有“物”的地位，其占有、使用、收益、处分会与私法产生交织，延伸出物权关系、债权关系、继承关系、侵权责任关系等，不乏民事权益保护的必要性。这里的“民事权益”主要涉及两个方面：一方面是建造人对违法建筑能否享有法律认可的利益以及享有何种利益；另一方面是以违法建筑为标的物的交易合同有无法律效力。本案需要格外注意的是后者，亦即民事合同不因标的物最后属于违法建筑而无效。规划许可是违法建筑的主要认定标准，因房屋建设者未办理相关审批手续，违法建筑在公法上的认定并无争议，但与合同效力的判断并没有当然联结，这在本质上源于合同关系作为债权关系具有相对性，亦即传统的物债两分原则。

对此，最高法发布的《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条第1款已有较为明确的规定，不能仅凭违法建筑的行政认定来否定民事当事人之间购房合同的效力。在此基础上，本案45名申请人可以基于购房合同中的违约条款或者以欺诈、重大误解等为由撤销合同，以便保护自己的民事权益，这是行政争议背后的民事法律关系，体现出行政管理秩序的背后亦有民事合法权益存在，这就决定了公权力对于此类争议的介入应当是一种“平行嵌入”而不能“重公轻私”，仅仅停留于对违法建筑的认定与拆除。

（三）民事纠纷与行政争议的一并化解。2014年修改的行政诉讼法增设了在行政诉讼中一并审理民事争议的制度，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，法院可以一并审理，有利于减轻当事人讼累，提高司法效率。这种社会纠纷实质性化解的理念应当贯穿于立法、执法、司法等各个环节。值得肯定的是，在行政检察过程中，检察机关以原告资格的认定事实不清、适用法律错误为由介入上述纠纷，体现出作为中立方的检察机关所肩负的法律监督职权。与此同时，鉴于当事人的核心诉求在于民事利益的保护和赔偿，通过促成民事和解的方式，可以有效推动民事纠纷与行政争议的一并化解。

行政检察对于社会纠纷实质性化解的作用

检察机关履行行政诉讼监督职责既是我国宪法作出的国家权力配置的基本安排，也是法律赋予的重要职责，有利于监督权力和保障权利，在社会纠纷实质性化解方面的应为、能为、可为的空间极大。

（一）检察机关负有法律监督的法定职权。根据宪法、行政诉讼法、人民检察院组织法等法律，检察机关的“法律监督机关”性质定位体现于刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大检察领域，本案所突出的行政检察就是其中之一。检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能，意味着对行政诉讼具有监督权，也自然需要促进行政争议实质性化解，维护社会关系和谐稳定，避免出现“程序空转”“案结事不了”“循环诉讼”等问题。

（二）以检察建议促进社会综合治理。检察建议的主要作用是配合、辅助和补充所对应的职权行为实现检察目的的需要。涉众型行政诉讼监督案件，申请人人数众多，处理不当就可能影响社会大局稳定。作为司法办案活动的重要补充，检察机关还可以通过检察建议的使用，延伸案件处理效果，使法律监督的辐射面突破诉讼活动领域。在本案中，鉴于法律监督过程中发现镇政府存在执法不规范、缺乏工作合力、方式方法单一等问题，检察机关向镇政府发出检察建议，收到检察机关检察建议后，镇政府立即落实整改，并向检察机关反馈了整改情况，体现了检察机关法律监督职能向行政执法活动的拓展与延伸，有助于维护社会关系和谐稳定目标的实现。可以说，尽管行政检察直接监督对象在于行政诉讼，本案中就是对原告资格认定的纠偏，但从检察机关作为法律监督机关的性质定位来看，对行政诉讼监督的间接效力无疑也是针对行政机关的行政行为的。

（三）实质性化解社会矛盾纠纷的理念普及。尽管本案是行政检察解决纠纷的典型案例，但无论是审判机关还是检察机关，都要全面兼顾行政诉讼的各种价值，注重解决相对人的实质请求。在实质性化解争议包括诉源治理方面，法院同样扮演重要角色。甚至可以说，法治系统的各个环节和各个机关都要坚持监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷、公权与私权、公益与私益等多个方面的并重，这是积极开展社会矛盾纠纷实质性化解工作的应然要义。当然，不同机关之间存在权责划分的差异性，在实质性化解社会矛盾纠纷的具体工作中，应为、能为、可为的空间也会略有区别，仍然需要深入思考。

（作者为北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长、中国立法学研究会副会长)

践行“五个坚持” 促进案结事了政和

李显辉

“‘案卷’不等于‘案件’，只有对争议事实进行充分调查、准确核实，才能‘查清案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任’，为实质性化解行政争议奠定基础。”

“检例第120号”指导性案例是典型的行民交叉的涉众型案件，办案机关没有就案办案，而是着眼于“案结事了政和”，抓住案件实质问题，以民事和解推动行政争议化解，解决了案涉各方长达十余年的矛盾纠纷，为各地检察机关实质性化解涉众型行政、民事争议交织案件提供了有益的司法指导。作为指导性案例，“检例第120号”的司法指导作用主要体现在五方面。

（一）坚持调查核实明辨是非。调查核实是法律赋予行政检察的一项重要职能，也是检察机关相较于其他单位开展实质性化解行政争议的优势所在。“案卷”不等于“案件”，只有对争议事实进行充分调查、准确核实，才能“查清案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任”，为实质性化解行政争议奠定基础。“检例第120号”指导性案例中，针对申请人与被诉限拆通知、强拆行为是否具有利害关系这一诉争焦点，检察机关通过深入调查核实，查清各方在案涉房屋建设、出售、转让、回购中所处的地位和作用，得出如下判断：申请人作为案涉房屋实际购买者和使用人，直接受到被诉行政行为实际影响，与行政行为具有利害关系；镇政府在“拆违”中仅将培训学校作为行政相对人，剥夺了申请人应享有的陈述、申辩等法定权利，属行政程序违法；原审法院认为申请人既非行政相对人，亦非利害关系人，以其不具有原告主体资格裁定驳回起诉亦属不当。

（二）坚持结果导向寻求思路。“检例第120号”指导性案例指出，“涉众型行政诉讼监督案件，申请人人数众多，处理不当可能影响社会稳定。”强调检察机关应当“秉持服务大局、司法为民理念”。这要求办理此类案件时，要对办案效果进行准确评估，避免“办理一案、矛盾一串、信访不断”。若对“检例第120号”指导性案例中的案件提请抗诉，可以得出如下判断：最好的结果莫过于法院给予申请人原告主体资格后，确认拆违程序违法，但因“违建”客观存在，申请人并不能在实体上获得行政赔偿，反而带来“程序空转”。同时，对127个案件提请抗诉，一旦被曲解或误读，不仅无助于问题解决，而且影响司法公信和社会稳定。那么，检察机关要做的就是：如何以非抗诉方式实现“案结事了政和”。多问几个“为什么”是解决问题的有效方式，比如申请人的实质诉求是什么？申请人权利受损的根源在哪里？等等。以“检例第120号”指导性案例为例，从申请人实质诉求看，显然是获得赔偿；从权益受损看，直接原因是“拆违”，但根本原因是“违建”；从权利救济看，通过“拆违”的行政诉讼并不能获得行政赔偿，而通过“违建”买卖合同的民事救济，既名正言顺又有助于权益维护。为此，检察机关决定通过促进源头“违建”民事争议的和解，推动“拆违”行政争议的一揽子化解。这也是本案的指导意义所在，即“办理涉民事纠纷的行政检察案件，通过查明行政争议背后的民事法律关系，分析申请人的真实诉求，综合研判民事纠纷解决对行政争议解决的作用，促使双方当事人达成民事和解，进而推动民事纠纷行政争议一并化解”。

（三）坚持走进群众倾听疏导。行政争议之所以难化解，重要原因就是群众诉求表达渠道不畅，为此“畅通群众表达渠道，回应当事人诉求”就成为打开行政争议实质性化解大门的一把钥匙。“检例第120号”指导性案例中，可以挖掘出做好申请人工作的“三步法”：一是正视诉求多倾听。倾听是沟通的基础，而先处理情绪，再处理事情，则是沟通的高效方法。为此，办案人员应把注意力放在申请人的身上，让其充分诉说、不被打断，而不是聚焦在对错争论中。“检例第120号”指导性案例中，检察机关通过电话、视频、加入维权微信群等方式实现了双方的有效沟通，赢得了申请人的认同。二是重视诉求想办法。办案中不仅要倾听申请人诉求，更要重视诉求，着力解决问题。“检例第120号”指导性案例中，检察长亲自办案，分管副检察长带队“上门服务”听取意见，赢得了申请人的信任。三是引导诉求赢支持。涉众型案件争议化解难，难在“众口难调”，难在认知差异，难在诉求多种多样亦多变。为此，需要通过释法说理、诉求引导等方式，在解决问题的路径上赢得共识，避免“破窗效应”。“检例第120号”指导性案例中，检察机关在做足前两个环节工作的基础上，逐步引导申请人在聚焦上从“拆违者”转向“违建者”，赔偿上从不当期待转向合理诉求，态度上从对立转向对话，为后续行政争议实质性化解夯实了基础。

（四）坚持依托政府凝聚合力。无论是行政执法还是检察监督，都是国家治理体系不可或缺的一环，既要互相制约，也要相互配合、有效衔接。实践中，应以个案办理为契机，加强合作，构建良好的检政关系。一要深入了解案情，准确把握行政争议产生之“源”。走进行政机关，充分了解行政争议产生的背景和脉络，如争议如何产生？行政机关都开展了哪些工作？申请人想达到什么目的……做到有的放矢开展工作。二要着眼共赢目标，准确把握行政争议化解之“要”。实践中，要弱化“监督纠错”零和思维，强化“解决问题”共同目标，使行政机关从“被动应付”转向“主动支持”，凝聚工作合力，集中力量化解难题。“检例第120号”指导性案例中，检察机关依托属地镇政府，促成案涉各方9轮磋商，最终达成和解方案。三要掌握执法要素，准确把握行政争议化解之“基”。要深入了解行政机关的执法政策、裁量基准、执法背景等要素，如对征地拆迁、赔偿纠纷类案件，可通过向行政机关了解征地政策、安置补偿及相近案事项的处理等，为行政争议实质性化解提供参考，避免无的放矢。

（五）坚持法治方式回应诉求。积极关注利益相关方的利益，寻求利益连接点，让相关方在合作中受益、受益中合作，依法回应各方诉求，是行政争议实质性化解的重要环节。以“检例第120号”指导性案例为例，共分“三个环节”。一是准确识别利益相关方利益。检察机关以“违建”为连接点，准确识别出文化公司作为“违建者”，诉求是由培训学校继续出资委托其进行房屋回购，消除与申请人多年积怨；申请人作为“购违者”，诉求是获得可期补偿；培训学校作为“违建”“回购者”，诉求是以可控支出解决涉案纠纷，推进项目落地；镇政府作为“拆违者”，诉求是消除“拆违”遗留隐患，维护区域稳定。二是努力平衡利益相关方利益。”检例第120号”指导性案例中，各方利益能否实现，取决于培训学校的“可控支出”与申请人的“可期补偿”能否平衡。为此，检察机关把实现双方的利益平衡，同时避免已退房人员的失衡，作为推动一揽子矛盾化解的抓手，最终达成了和解方案。三是依法实现利益相关方利益。基于民事法律关系的相对性，首先，由培训学校向文化公司支付回购资金；其次，由文化公司向申请人承担“违建”责任，签订和解协议；最后，由申请人撤回行政诉讼监督申请，实现案结事了政和。

实质性化解行政争议知易行难，不仅要理念引领、机制创新、担当作为，更要党委领导、人大监督、政府支持、法院配合、群众认可，唯有这样才能行稳致远，才能确保《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》确定的“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”任务要求落地生根、开花结果。

（作者为北京市人民检察院第七检察部主任）