[摘  要]: 行政调解具有其他调解制度所不具备的独特比较优势，新时代国家试图使行政调解重现生机，发挥其作为常规性解纷机制的诉源治理功能。但囿于立法阙如、“诉讼中心主义”观念、“压力型维稳体制”等诸多因素掣肘，行政调解面临合法性不足、权威性流失等多重困境，行政机关在纠纷解决防线上整体退缩。为使行政调解摆脱制度困境，提升治理效能，应当重塑行政调解的价值，对其进行法治化重构，尽快制定《行政调解法》，明确调解范围、规范调解程序、提高调解协议效力、完善“三调联动”机制、推动调解社会化，促进政府与社会良性合作。这既是完善中国特色多元化纠纷解决机制的必由之路，亦是面向美好生活的应然之需。

[关键词]:  行政调解；大调解；诉源治理；多元化纠纷解决机制

党的十八届四中全会和十九届四中全会均将“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”确定为健全多元化纠纷解决机制的重要改革任务。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出“健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序”（《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“加强行政调解工作，提升行政调解水平”）。《法治中国建设规划（2020—2025年）》更是将其作为建设高效法治实施体系的重要内容。这些纲领性文件共同释放出一个信号：强化行政机关化解同行政管理活动密切相关的民事纠纷及行政争议的功能，发挥纠纷解决“分流阀”的作用。这一信号背后的直接动因是，当代中国正处于社会矛盾凸显期，法院面临前所未有的“诉讼爆炸”，司法资源供给不足导致“案多人少”矛盾日益突出，司法产品质量亦受影响。在这种背景下，作为国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分，国家试图调整“诉讼中心主义”治理理念，坚持系统治理、综合治理、源头治理，完善社会矛盾纠纷多元化解机制，通过“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，推动矛盾纠纷化解从终端裁决向源头预防延伸，减少纠纷进入诉讼程序，避免纠纷解决防线后移，最终实现将矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽的“诉源治理”目标。

行政裁决和行政调解无疑是我国行政机关解决民事纠纷、实现“诉源治理”的两大主要制度支柱，但二者的功能目前都未得到充分发挥。其中，行政调解作为中国特色“大调解”工作体系的三驾马车之一，一直被寄予厚望。司法部在2019年全国调解工作会议上明确提出调解工作的目标：到2022年，基本形成以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。官方对“大调解”体系的预期定位是：“以人民调解为基础、以行政调解为主导、以司法调解为保障”。然而，在实践运作中，行政调解在“三大调解”中的座次却居于末位，处于无序状态的行政调解化解民事纠纷的实效远弱于司法调解与人民调解。在理论研究中，行政调解既因“缺乏行政法色彩”而被行政法学者所冷落，又因被视为行政权“越俎代庖”而被民事法学者所无视，故一直处于“三大调解”研究的边缘，呈现出“蛮荒之地”的现状。有鉴于此，本文试图从我国行政调解的发展现状切入，剖析其所面临的实践困境、理论争议及制度障碍，重新发掘新时期行政调解的法理根据，并在此基础上提出完善行政调解制度的基本路径，以期更好发挥其在中国特色多元化纠纷解决机制中的独特优势，助推法治政府职能转变。

一、我国行政调解发展的现实图景

我国调解制度在20世纪90年代整体走向衰落，调解的复苏始于21世纪初期国家对“强审判、弱调解”审判方式改革的反思与调整。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出要“充分发挥（行政）调解在解决社会矛盾中的作用”，行政调解才逐渐重获重视，但彼时并未与人民调解、法院调解联结起来。2005年中共中央办公厅转发的《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》和2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次将“三大调解”有机结合作为基本政策确定下来，行政调解作为诉源治理机制的定位逐渐开始明晰。2006年11月份，时任中央政法委书记罗干在全国政法工作会议上首次提出“大调解工作体系”概念，自此以后，行政调解作为“大调解”体系组成部分的国家战略正式形成并延续至今。在“三大调解”中，司法调解因有《民事诉讼法》及专门司法解释的规范保障，运行一直较为稳健；人民调解因2010年《人民调解法》的出台已经逐渐扭转颓势并出现复苏，唯有行政调解的规范化、制度化程度严重滞后。

（一）行政调解作为常规性解纷机制的立法现状与地方探索

从我国现行有效的法律文件来看，涉及行政调解的法律达30余部，行政法规达20余部，各级地方政府出台的规范性文件更是多达200余部。这些规范大多分散在各单行立法中，虽然种类形式繁多，但内容简单粗糙，大多是授权性规范，缺乏可操作性。因此，总体而言，我国行政调解在国家层面尚处于“无法可依”的状态。

针对行政调解法律阙如的现状，一些地方政府为了加强法治政府建设，积极进行立法探索，规范行政调解。从省级层面来看，目前共有四个省级人民政府颁布了专门的政府规章，分别是：《辽宁省行政调解规定》（2015年）、《北京市行政调解办法》（2015年）、《浙江省行政调解办法》（2017年）、《江苏省行政调解办法》（2019年）。同时，广州市、武汉市、南京市、太原市等很多省会城市政府也颁布了类似的行政调解规定或办法，这些政府规章基本都对行政调解的适用范围、管辖主体、具体程序以及行政调解协议的效力进行了规定（如表1所示）。此外，部分省市人大制定的关于促进多元化纠纷解决机制发展的地方性法规，也对行政调解进行了专门规定，如《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》（2021年）、《海南省多元化解纠纷条例》（2020年）等12个省市地方性法规都明确了各级政府在多元化纠纷解决机制中的统筹主导作用及各行政主管部门应承担的行政调解职责。这些地方立法具有先行性和试验性，在一定程度上弥补了立法空白，为行政调解的全国性立法积累了宝贵经验。但地方政府囿于立法权限，也存在一定局限性，制度创新有限，围绕行政调解的一些关键问题仍悬而未解。

（二）行政调解在我国纠纷解决实践中的运行特征

考察我国行政调解现实图景的全貌，不仅要看国家法律、政策文本的制度表达，更要看其在社会矛盾化解中的实际成效。从实践运行来看来，我国行政调解的发展呈现明显的阶段性特征：

一是行政调解从运动型向法制化发展。自2006年中央提出构建和谐社会以来，全国各地一度兴起了轰轰烈烈的“大调解”运动。行政调解虽然在这场运动中的复苏要略晚于人民调解和司法调解，但其在“三大调解”中的实际作用却更为突出，行政调解率也远高于人民调解和司法调解，（如表2所示）尤其是“有困难找警察”的治安解纷机制已经成为中国城市社会纠纷解决系统的金字塔之基石。2009年，全国公安机关治安调解案件数已达到372万件，仅治安调解的总数已达到人民调解（767.6万件）的1/2左右，并且超过司法调解案件数量（359.3万件）。同时，也必须看到，由于缺乏专门的立法支撑和制度保障，行政调解只能依靠各地密集出台的《意见》《通知》等“红头文件”野蛮生长，缺乏科学性、系统性、前瞻性和可持续性，这成为制约其健康发展的主要瓶颈。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》提出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序……”此后，各地开始加强行政调解立法探索，行政调解才逐渐步入法制化轨道。

二是行政调解从独立发展转向与人民调解融合发展。在2010年以前，行政调解凭借其权威性和专业优势独立于人民调解而发展，各级政府陆续在治安管理、医疗事故、知识产权、市场监管、环境保护等领域都设置了行政调解制度，由此呈现出“谁主管、谁执法、谁调解”的结构特征。2010年《人民调解法》的颁布实施改变了这一状况，各地司法行政机关以此为契机，大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设，纷纷在交警队、房管局、卫生局、工商局（消协）、旅游局、派出所、司法所等机构设立专业性人民调解委员会，并且直接聘请或委派所在行政机构工作人员为兼职调解员参与人民调解工作。这使得原来纳入行政调解的很多纠纷在2010年以后纳入人民调解的统计口径，导致人民调解的解纷数量开始暴增。人民调解与行政调解的“联姻”虽然总体上提升了纠纷解决的容量与实效，方便人民群众及时化解矛盾纠纷，但同时也导致人民调解的概念泛化，背离人民调解群众性、自治性的制度特色，造成了行政调解的法律定位不清，在某种程度上也制约了行政调解的发展。

二、新时代行政调解作为诉源治理机制的法理证成与价值重塑

中央强调“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，意味着我国的多元化纠纷解决机制不是等量齐观的并列式结构，而是层层递进的金字塔型结构。诉讼居于金字塔顶端，调解等非诉解纷方式居于金字塔底部，塔基越牢固，整个金字塔就越稳固。在这种背景下，有必要更新行政理念，重估行政调解作为一种诉源治理机制的制度价值。

（一）行政调解是现代“行政国家”行政权扩张的时代产物

法治国家并不等于司法国家。“现代国家权力中最强有力者在于行政权，而不是立法权或司法权”，“不管我们愿不愿意，现在所处的时代就是行政国家。”与严格坚持“三权分立”的西方古典政治学说不同的是，现代行政国家正日益突破传统的立法、行政、司法三权分工的严格界限，由行政机关承载司法的部分纠纷解决功能，充当起民事纠纷的调解人和仲裁者角色。自20世纪90年代以来，西方发达国家开始重新审视行政权的功能及其行使方式，行政权从“管理型”向“服务型”的公共行政理念转变，私人有权要求行政机关介入民事纠纷，行政机关对民事纠纷由“行政不介入”转向对“行政介入请求权”的确认，“行政性纠纷解决机制已被视为社会福利资源，成为政府的服务功能和责任”，“行政处理的激增与司法诉讼的谦抑甚至下降形成鲜明的对比”。在这种背景下，行政调解、行政裁决等行政司法化行为，作为对私人之间、 公私之间以及市场主体之间纠纷的一种非强制性介入方式，打破了原有的 “命令—服从” 式行政管制一统天下的局面，并与追求公平正义的司法产生价值共鸣。与西方多中心主义治理模式不同的是，我国坚持“党委领导、政府负责、社会协同、民主协商、公众参与、法治保障”的社会治理体制，司法机关“在一定层面上并非传统法学教科书中的‘法院’，而仅是党政领导下一个解决法律纠纷的‘部门’”。所谓“大调解”工作体系实质上是指地方各级党委和政府充分发挥政治优势，构建政法、综治、维稳、信访部门综合协调，有关部门、单位各司其职，社会各界广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用又相互协调配合的体系。因此，新时代强化行政调解的功能不仅符合世界ADR运动的普遍发展趋势，更是立足自身国情和优势而建立健全中国特色多元化纠纷解决机制的重要举措。

（二）行政调解是柔性社会治理的重要方式

法治是一种“善治之治”。就实现“善治”的方式而言，最好的社会治理方式应当是对抗最少、合作最多的柔性方式，而司法是对抗激烈、成本高昂故而也是最后的刚性方式。因此，理想的纠纷解决机制应当是大部分纠纷都能在诉讼外得以解决，只有少数纠纷会最终升级由司法来定纷止争，而行政调解正是实现柔性社会治理的重要方式。20世纪中期以来，现代服务行政理念逐渐兴起，为追求“善治”目标的实现，行政机关不再采取以命令和压制为特点的刚性管制方式，而是注重公共主体与私人主体之间对话协商的柔性之治或“软法之治”，逐渐弱化对行政强制和行政处罚的依赖，加强对行政指导和行政调解的运用，注重和解、调解在纠纷解决中的作用，减少双方的对抗与分歧，促使行政机关与人民群众共同合作以建设行政合法性的国家行政秩序，节省社会治理成本，以实现各方利益的最大化，这种对话协商式的行政法理念也被称之为“合作行政”理念。“行政权不得处分”原则受到挑战，行政调解不再被视为是对行政权的处分，而是“在服务与合作、信任与沟通理念下，行政机关放弃强制手段、采用协商手段处理纠纷的形式”，是基于公众参与发展起来的纠纷解决方式。通过将行政与调解相结合的柔性方式，摆脱以前将行政相对人客体化的思想，使“行政主体与相对方的关系也由之前的权力本位转向权利本位，进而增强了行政主体与广大民众之间的亲和力。”

（三）行政调解具有不可替代的内生性制度优势

我国民众素来有遇到问题首先“找政府”解决纠纷的习惯，行政调解具有人民调解、司法调解所不具备的制度比较优势。一方面，行政调解既具有较高的权威性与合法性认同，又具有解决特定管理领域纠纷的专业性和专门性。随着经济社会与科学技术的迅猛发展, 许多纠纷日益专业化与复杂化，法院作为社会发展中最保守的部门虽然精通法律知识,但是对新型纠纷和科学专业知识的认知把握相对行政机关而言更为滞后。行政调解所解决的主要是与行政管理密切相关的争议，尤其是行政争议往往产生于行政系统内部，行政机关既拥有一定的行政调查权和自由裁量权，也具有主动整合调动资源的能力，可以有效运用人民调解等其他解纷方式所不具备的权力资源优势促成调解，并及时对发生于行政管理活动中的违法或者不当行为进行自我纠正和自我补救，因而这类纠纷最适宜于在行政系统内得到快速化解。另一方面，行政调解既具有行政权力行使的能动性、灵活性、高效性，又具有解决方式的综合性、统筹性、兜底性。转型期存在大量因社会结构或利益格局失衡引起的“结构性矛盾纠纷”，如征地纠纷、环境纠纷、劳资纠纷、证券期货纠纷等群体性纠纷，这些纠纷由于成因复杂、对抗激烈、涉及面广，往往牵涉多个行政机关，相关行政行为往往具有多阶段性特点，政策性和专业性较强，人民调解和司法调解都显得力不从心。通过司法作出非黑即白的裁断亦难以从根本上实现案结事了，因而这类纠纷处理的最好平台是行政机关而非法院。行政调解比司法更容易综合考量法律、政策、专业技术问题以及个案特殊情况，及时提出合理的纠纷解决方案，实质性化解民事纠纷及行政争议，最大限度在行政系统内尽早消除爆发群体性事件的稳定风险，弥补诉讼机制、人民调解、司法调解的局限性。

三、行政调解作为诉源治理机制的困境掣肘

虽然我国大部分的行政机关均有调解纠纷的职能，但该行政调解职能并非义务性职责，行政调解结果也不具有强制执行力。因此，尽管国家在战略层面高度重视行政调解的发展，但行政调解目前仍然只是一种非常规、非正式的纠纷解决机制，无法充分发挥诉源治理的最大潜能。具体而言，制约我国行政调解发展的深层因素主要包括以下几个方面：

第一，行政调解的统一立法缺失导致其合法性地位备受质疑。公权力运行的基本准则是“法无授权即禁止”。由于我国目前仍没有一部关于行政调解的专门性、统一性法律，有关行政机关的调解职权大多散落在各单项法律中，这些法律对行政调解的启动、受理、管辖等具体程序都未作出统一规定，调解主体及调解范围不明导致行政调解权责模糊，不服行政调解的救济机制缺失，行政调解程序匮乏导致各行政机关在处理与行政管理相关的民事争议时随意性较大。相当一部分行之有效的行政调解只能以人民调解的名义发挥作用，造成了行政调解丧失自身特色，行政调解发展空间受到挤压。

第二，行政调解的性质定位不清直接影响了其功能定位。行政调解的性质定位是决定其发展方向的逻辑起点，对行政调解性质的不同认识，必然影响着立法者设计和构建行政调解制度的价值取向和立法宗旨。目前学界对行政调解行为的性质仍然争议较大，给行政调解的发展带来了诸多困惑，主要包括以下四种典型观点：一是属于不产生直接行政法效果的行政事实行为；二是属于以解决纠纷为目的，类似于人民调解、司法调解的行政司法行为或者行政准司法行为；三是属于非强制性的行政指导行为；四是不属于具体行政行为，而是与行政相关的行为。正如司法调解是否属于审判活动取决于对“审判”的界定一样，行政调解是否属于行政活动取决于立法和学理对“行政”的界定，而“行政是广泛、多样、复杂且不断形成社会生活的国家作用”。就此而言，笔者认为，行政调解是一种具有行政属性的准司法行为，兼具“行政”与“司法”两种属性。行政调解之“行政”属性是强调其源自于行政职能的延伸和行政权力的运用，“司法”属性是强调其本质上是在行政主体的主持下，以国家法律法规为依据，通过说服、疏导、教育等方法，促使纠纷当事人自愿达成协议的纠纷解决方式。这里的司法并非狭义的基于审判的强制性解决，而是因为“司法”的精髓在于能够迅速公正彻底地解决两造之间的争议。基于这种性质定位，行政调解作为一种第三方介入的纠纷解决方式，在化解行政争议时发挥着类似行政复议的行政监督功能，在化解民事争议时其发挥着类似行政裁决的权利救济功能，和司法调解一样具有定纷止争的功能。只有基于这种独特的功能定位，行政调解作为中国特色多元化纠纷解决方式之一才能保持其独立的法律地位，发挥纠纷解决过滤器和分流阀的功能。

第三，行政调解的非法定性使得行政机关在纠纷解决防线上整体退缩。改革开放以来，由于受到“诉讼中心主义”以及西方“最小政府”的行政限权理论影响，行政机关通过修法等方式主动放弃在纠纷解决方面的职权，将原本可通过行政机关解决的纠纷陆续流向法院。虽然很多单行法律法规均赋予行政机关调解职责，但在实践中，一方面，由于缺乏有效的纠纷分流与引导机制，再加上宣传不足等方面的原因，当事人很少主动申请通过行政调解来化解民事纠纷；另一方面，除非矛盾纠纷涉及社会稳定风险，行政机关基于“不告不理”的考虑也很少主动介入调解民事纠纷，即使有当事人请求行政机关履行调解职责，行政机关担心承担责任或引发行政诉讼，也多以不具有法定调解义务为由予以推诿。同时，由于缺乏足够重视、无专项经费支持、无专职调解人员配置、无刚性绩效奖惩机制，行政机关亦缺乏调解动力。

第四，行政机关在“压力型维稳体制”下调处纠纷的非法治化使得其公正性难获保障。由于缺乏行政调解程序的规范引导，行政主体在调解过程中随意性加大，严重影响行政调解结果的稳定性、公正性和权威性。从行政调解面临的外在环境来看，“维稳”是中国基层政府的重要任务，“维稳”的核心内容是调适各种社会利益纷争，平息社会不满情绪，有效维护社会秩序。一些地方政府长期在“刚性稳定观”的支配下，在实际工作中往往容易采取扭曲的压制方式维稳，即简单把“维稳”等同于“搞定就是稳定，摆平就是水平、无事就是本事，妥协就是和谐”。“一票否决”的信访维稳已经成为乡镇政权开展行政调解的外在制度性压力，这种“维稳”观念催生出“和稀泥”式的行政调解：一方面使得行政机关在调解过程中丧失客观公正的中立地位，采取压制性手段迫使民众妥协让步，不利于弱势群体的利益保护；另一方面行政机关“花钱买平安”的处理方式又刺激当事人通过信访谋求超越法律的物质利益，由此耗费大量公共资源，加大地方政府治理成本、弱化基层政府权威，并最终影响行政调解的公信力。

第五，行政调解协议的效力保障不足使得其权威性和实效性受到贬损。与行政调解行为的性质定位密切关联的是，行政调解协议的效力如何定位，理论和实践对此均莫衷一是。直到2009年最高人民法院颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》首次明确，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的调解协议具有民事合同性质，当事人可以申请法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起民事诉讼。而对于行政争议，《行政复议法实施条例》第 50 条规定：“行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”但该法律效力是否包含强制执行力，仍然语焉不详。虽然司法解释对行政调解的性质和效力进行了初步明确，但实践中当事人在达成行政调解协议后，违背诚实信用原则，就原始纠纷提起诉讼的情形仍然甚为多见，使得行政调解的效果大打折扣。

四、探寻行政调解作为诉源治理机制的最优路径

为了使行政调解承载的价值期望从理想变为现实、从应然变为实然，应当坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现行政调解机制的法治化重构。凡属重大改革应当于法有据，要确立行政调解的独立法律地位，使行政调解成为政府的法定职责，必须制定专门的《行政调解法》。在立法尚不完全成熟时，可以先由国务院制定《行政调解条例》，待条件成熟时再由全国人大常委会制定专门的法律。

（一）明确行政调解适用范围

基于行政资源的有限性和国家治理的权力分工，如果所有民商事纠纷交由行政调解必然导致行政机关不堪重负且冲击其固有职责。因此，目前理论界和实务界的通说观点是，将行政调解适用范围确定为与行政管理有关的民事争议及涉及行使自由裁量权、行政赔偿、补偿纠纷的行政争议。在此基础上，有必要进一步对行政调解的适用范围进行类型化，通过“概括+列举+排除”的方式确立行政调解范围。对此，可借鉴《国务院部门行政裁决事项基本清单》的做法，同步建立行政调解责任清单制度，明确行政机关的调解职责，提高行政调解在社会公众中的认知度。基于行政管理范围的广泛性、分散性、多样性，应当在医疗卫生、知识产权、证券市场等特定专业行政领域加强专门的行政调解法律制度建设，推进行政调解服务对象的类型化、服务程序的精细化。

（二）规范行政调解运行程序

行政调解应当受到正当程序原则的约束，符合最低限度程序正义要求，通过法律明确行政调解的管辖、回避、受理、启动、期限、终结等具体程序。行政调解法律程序的完善至少包括以下内容：

首先，应当根据纠纷类型建立依申请调解与依职权调解相结合的程序。对与履行行政管理职责有关的普通民事纠纷或者行政争议，行政机关可以依当事人申请启动调解；对自然资源、生态环境、公共安全、食品药品安全等领域的纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，行政机关应当依法主动进行调解。

其次，应当根据纠纷性质在民事纠纷调解程序之外建立独立的行政争议调解程序。现有的行政调解程序设计基本以民事纠纷为导向，没有考虑到行政争议的特性，行政争议的特性决定了应该建构与之相适应的调解程序。应根据纠纷复杂程度建立简易调解与普通调解程序繁简分流的程序，行政调解具有灵活性、便宜性的特点，在程序设置上不应当完全模仿法庭的对抗式程序，对普通民间纠纷可构建简易调解程序，对社会影响较大、群体性纠纷等重大纠纷应当设定普通调解程序，将听证会、辩论等程序纳入到行政调解程序中。

再次，应当建立行政裁决与行政调解的衔接机制。2019年中办、国办专门印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，通过行政裁决化解民事纠纷迎来了发展新机遇，为提升行政机关灵活运用行政调解和行政裁决两种方式化解纠纷的实效，可借鉴法院“调审合一”或仲裁机构“仲调合一”的模式，改变行政调解与行政裁决相分离的传统模式，将行政调解和行政裁决有机衔接起来，避免“一裁了之”不能实质性化解争议的情况，提高行政调解的权威性。例如，2020年8月，深圳市财政局出台《政府采购行政裁决规程（试行）》，正式将行政调解纳入行政裁决流程之中，明确“受理——调查（调解）——审查——决定及送达”的政府采购投诉案件办理流程，实现行政调解与行政裁决的一体化结合。

（三）提高行政调解法律效力

基于诚实信用原则与纠纷一次性解决原理的考虑，无论是何种主体达成的调解协议，都应当具有最低限度的共通性效力，即纠纷当事人应当受自愿达成的调解协议拘束而不得在调解协议被宣告无效或者撤销前就原纠纷再次争议。在我国现行法框架下，司法调解效力最高，具有与生效裁判同等的效力，可直接申请强制执行，而人民调解则具有民事合同效力，经法院司法确认后可以申请强制执行。对行政调解协议的效力构建，学界多数观点是赋予其与人民调解协议同等的效力，即经法院司法确认就具有强制执行效力。少数观点认为，基于行政机关的公权力属性，其调解具有较高的合法性和规范性，其所主持达成的调解协议应当高于人民调解。尤其是在行政裁决、行政复议等准司法程序中达成的行政调解协议具有与行政裁决书或复议决定书相同的效力，属于“裁断型”调解，应当赋予其强制执行力。笔者认为，上述的少数观点殊值赞同。目前，我国行政调解协议的法律保障机制主要有申请司法确认、仲裁确认、赋强公证、支付令四种路径，而在我国的非诉执行根据中，仲裁调解书、合意仲裁裁决书、公证债权文书中的调解书等都具有强制执行力，其正当性根据在于仲裁员或公证员在调解过程中或者调解结束后对调解的自愿性及调解协议的合法性已经进行了准司法审查。行政执法机关所主持的调解也应遵循同样的正当性原理，对行政调解协议没有另行启动司法确认程序才能赋予强制执行力之必要。当然，在现代法治国家，基于司法最终解决原则，法院对行政调解应当具有监督权。为了防止手握强权的行政机关在行政调解过程中违背自愿原则、以行政执法监管权强迫调解侵害当事人合法权益，应当赋予当事人司法救济权。具体言之，针对已经发生法律效力的行政调解书，可以为当事人设置附期限的异议程序或者撤销程序，当事人可在法定起诉期限请求法院对调解协议进行司法审查，以撤销该调解协议或者宣告其无效，超过法定起诉期限，双方当事人都可以申请强制执行。

（四）完善行政调解联动机制

“大调解”意味着各种调解机制在范围、主体、程序、效力、救济等方面联动对接、协同作战，最大程度发挥制度合力，而联动的主要方式包括委托调解、特邀调解、联合调解。其中，行政调解在“三调联动”中承前启后，处于核心地位。在我国的社会治理体制下，通过国家主导下的“三调联动”可以有效保证治理主体间信息传递与协调沟通的效能，更有利于善治目标的实现，体现了“国家主导的社会多元主义”（state-led social pluralism）治理模式。行政调解与人民调解、司法调解的“联姻”也是新时代“枫桥经验”的成功之处。一个典型范例是道路交通事故纠纷处理，近年来道路交通事故纠纷逐渐攀升，无论是单独交由交警部门处理或者法院处理都难以胜任，为进一步发挥行政调解作用，避免旷日持久的诉讼争议，一些地方基层法院和交警部门“一拍即合”，在交通事故调处中心内设立“交通法庭”，专门负责处理交通事故案件的诉前调解、司法确认和立案、审理等工作，将司法调解、司法确认与交警调解、人民调解、保险行业调解相衔接，构筑以诉调衔接机制为纽带的新模式，成效十分显著。

（五）推进行政调解社会化

徒法不足以自行，确保行政调解实效的关键在于有一支强大的行政调解队伍作为保障。按照目前各地方立法的制度设计，各级政府的行政职能部门应当在公安、住建、医疗卫生、知识产权等重点领域，设立专门的行政调解机构（行政调解委员会）并配备调解人员。但只依赖行政调解机构专职调解员难以承受社会矛盾纠纷剧增之重，机构增生和人员膨胀更会给国家公共财政造成沉重负担，有违简政放权的“有限政府”理念。为此，应当建立专职与兼职相结合的行政调解员队伍，吸收政府法律顾问律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、医生、教师、专家学者等社会专业人士和退休法官、检察官、民警、司法行政干警以及相关行业主管部门退休人员担任兼职调解员，实现调解员队伍专业化、社会化。吸纳社会力量作为第三方主体参与矛盾纠纷化解，有利于减轻政府压力和负担，激发社会活力。同时，这也是防止过度行政干预和破解行政调解在化解行政争议过程中主体中立性不足的一剂良药，促使行政调解从“压制型”向“合作型”转变。同时，采取政府购买社会化服务的方式，委托专业性、行业性社会调解组织提供调解服务是一条可取之道。由于我国纠纷解决实践中一直存在国家与社会之间良性互动的“第三领域”，并形成了“官批民调”、委托调解的“简约主义”治理模式，从而最大程度地节省国家治理成本。诸如消费者协会之类的行业组织在某种意义上就是社会与政府之间互动合作的产物，这类社会组织作为行政改革的分流蓄水池或国家权力退出机制的缓冲阀，在化解纠纷方面可以发挥重要作用。因此，随着社会自治能力的提高，应当逐步将部分行政调解职能向自治性的民间社会性调解组织转移，提高专业性、行业性调解的市场化水平，最终实现行政调解服务社会化。

结语：面向美好生活需要的行政调解

古典自由资本主义所宣扬的“最好的政府是管事最少的政府”“守夜人国家”等传统理念随着资本主义经济危机大爆发已经日薄西山，取而代之的是“最好的政府也是提供服务最多的政府”，“服务行政”及“生存照顾”的现代行政理念已经深入人心。在现代工业社会，人们从摇篮到坟墓无时无刻不受到政府影响或行政介入，当下肆虐全球的新冠肺炎疫情更加印证了一个强有力的责任型政府、服务型政府对人民生活安全的重要性。随着新时代我国社会主要矛盾的新变化，人民所向往的美好生活需要日益广泛，政府所应当担负的“生存照顾”责任，不仅在于满足人民的物质及精神生活需要，更在于为公民提供一条多元化的权利救济渠道，创造一个公平正义的社会秩序。行政调解本质上属于国家公权力为公民提供的权利救济机制和利益协调机制，它是多元化纠纷解决机制“菜单”中不可或缺的一道菜品，也是“大调解”工作体系的中坚力量。完善行政调解的最终落脚点在于，坚持以人民为中心的发展思想，满足人民多元解纷的美好生活需求，保障所有社会成员都能够“接近正义”。