文／柳斌杰

    4月25日，全国人大教科文卫委主任委员柳斌杰在十二届全国人大常委会第二十次会议上作关于公共文化服务保障法草案的说明。摄影／李杰

    为了保障社会主义公共文化服务体系建设，传承中华优秀文化，弘扬社会主义核心价值观，丰富人民群众的精神文化生活，提高全民族现代文明素质，促进社会主义文化大繁荣大发展，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议开始审议《中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）》，不仅受到常委会组成人员的热议，而且引起了国内的广泛关注，被称为社会主义文化法制建设的一个重要标志，是全面依法治国的实际体现。对于立法的进程和法律的内容和特点，我已在《关于提请审议〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉（草案）议案的说明》中提及，这里再对公共文化服务保障法和文化立法工作谈几点认识，以加深大家对这项立法的思考。

    加快文化立法是全面依法治国的要求

    全面依法治国是党和国家的战略布局之一。这个“全面”之中理所当然地包括了文化领域，也就是说文化领域不能再是无法可依、无法可守的“法治盲区”，一切文化活动必须纳入法制的轨道。因此，从党的十七届六中全会到党的十八届四中全会，党的重要决定中都强调要“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”，并且多次明确提出要抓紧制定公共文化服务保障法、文化产业促进法和文化市场管理、文化信息传播管理等方面的法律法规，以形成正面引导与依法规范相结合的舆论引导机制。由此可以看出党和国家对于文化法制建设的高度重视。而实际上，文化立法也是我国立法工作的“短板”。在目前颁行的240多部法律中，文化有传承保护方面的两部，即文物保护法和非物质文化遗产保护法；相关的两部，即通用语言文字法和著作权法，显然是处于滞后状态。文化创造、生产、流通、传播、使用、管理多数环节处于法律规范缺失状态，现行管理主要依据的是分业管理的政府条例和部门规定，标准不一，尺度不同，人为的色彩太浓厚，在市场和传播上造成很大混乱，严重影响我国文化建设的整体推进。解决这些问题的正确方向，就是加快文化立法，依据法律管理和规范文化产品的创作生产、文化市场的公平交易、文化活动的健康进行和文化信息的有序传播，为中华民族的伟大复兴创造和提供正能量。

    正因为如此，党中央制定了十年文化立法规划，作为治国理政的大事来抓。全国人大常委会几度调整本届人大常委会立法规划和年度计划，突出了文化立法项目，加强了文化立法的力量，落实文化立法的任务。党的十八届四中全会后，为了加快文化方面的法律制定，全国人大常委会提出，由全国人大教科文卫委员会牵头起草公共文化服务保障法草案，以使这个带有综合性、全局性、基础性的重要立法项目尽快完成。经过一年多的集中奋斗，公共文化服务保障法草案已经全国人大常委会进行一审，这是我国立法史上少有的速度。而文化产业促进法、公共图书馆法、电影产业促进法等一批文化立法正在抓紧制定或正在审议之中。总体上看，我国文化法制建设已经进入快车道，文化领域法制不健全的局面将会得到根本性转变。

    服务人民是社会主义文化的本质属性

    为什么我们把公共文化服务保障法摆在前面，用立法保障人民群众的文化权益呢？这是由中国特色社会主义的根本性质决定的。封建社会皇家文化独霸，那是为贵族阶级服务的。资本主义社会重视资产阶级文化，那是为少数富人服务的。而中国特色社会主义是人民当家作主的新型国家制度，它的文化建设目标是民族的大众的科学的新文化，是完全为人民服务的。所以，我们必须把公共文化服务体系建设放在文化建设的核心位置，体现我国社会主义文化的特性。

    我国宪法第二十二条第一款规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。这就从根本法上为我国文化建设规定了文化事业和文化活动的基本要求。制定公共文化服务保障法就是把宪法原则具体化，以利贯彻落实。

    本届全国人大教科文卫委员会履职以来，首先十分重视文化立法工作，特别是把制定公共文化服务保障法作为重中之重。自告奋勇地承担重任，多次向全国人大提出立法建议，多次听取中央有关部门和国务院有关部门的意见，多次深入文化单位和城乡基层单位调查公共文化服务的现状和问题，为开展此项立法做准备。2014年4月，经中央和全国人大常委会同意，成立了以全国人大教科文卫委员会为牵头单位，由中宣部、文化部、新闻出版广电总局、发展和改革委员会、财政部、国务院法制办公室等有关部门负责同志组成的领导小组，由我担任组长。同时成立了立法工作小组和专家咨询小组，启动了立法工作，制订了立法工作方案。此后，领导小组成员和起草工作机构人员赴陕西、广东、云南、四川、新疆等地开展调研，召开了十多次座谈会、研讨会，听取各有关部门和专家学者的意见和建议，在深入实际了解情况、组织有关部门同志和专家学者认真研究讨论的基础上，当年年底形成了法律草案稿。此后，我委多次听取中央有关部门以及地方人大和政府有关部门的意见，并根据各方面的意见对法律草案稿进行了反复修改。2015年3月，我委召开第二十二次全体会议，对法律草案稿进行了深入研究讨论，并于5—6月通过媒体向社会公众征求意见，各方反响积极，普遍认为法律草案稿已经较为成熟，符合促进公共文化事业发展、加强公共文化服务体系建设的需要。经过各方反复论证、认真研究、充分吸收、协商沟通，起草工作机构对法律草案稿作出了进一步的修改。2015年11月，由中央领导主持专门会议听取了中央相关部门主要负责人的意见。12月2日，教科文卫委员会召开第三十次全体会议，审议通过了公共文化服务保障法草案。

    通过制定公共文化服务保障法的实践过程，尤其是听到看到广大人民群众、基层社区、边远乡村对公共文化服务的期待和专家、学者的深入调查、研究论证，怵目惊心的事实，使我们对这部法律的重要性和紧迫性有了新的认识，大大增强了使命感责任感。

    （一）制定公共文化服务保障法是实施宪法原则的必然要求。把宪法规定的人民文化权益具体化，落实到基层，也是改变文化法制建设相对薄弱情况，补上文化立法“短板”，完善中国特色社会主义法律体系的实际行动。相对而言，我国保障公民权利的法律还比较少，文化方面尤其如此，制定公共文化服务保障法体现了依法保障公民权益、依法管理文化的法治精神。

    （二）制定公共文化服务保障法是保护公民基本文化权益、满足公民基本文化需求的必要保障。加强公共文化服务体系建设，是弘扬社会主义核心价值观、丰富人民精神文化生活、满足人民基本文化需求、保障和改善民生的重要途径。制定公共文化服务保障法，能够为公共文化服务体系的建立和完善，维护好、实现好、发展好人民群众基本文化权益提供法制保障。

    （三）制定公共文化服务保障法是促进公共文化服务有序化、规范化发展的必要条件。公共文化服务的持续健康发展，必须实现相关政策措施的制度化和法治化。梳理、总结、提炼十多年来我国公共文化服务理论研究、实践探索和制度建设成果，使之上升为稳定性高、规制性强、程序严密的国家法律，是依法治国的必要条件，对理顺公共文化服务相关方面、相关要素的关系，建立公共文化服务的基本遵循，促进公共文化服务有序化、规范化发展，具有重要意义。

    （四）制定公共文化服务保障法是建设服务型政府的必由之路。向全体公民提供基本公共服务，是现代政府的基本职责；依法提供公共文化服务，是我国政府以人为本、为人民服务的一项重要内容。在新的历史条件下，全面深化改革的重要任务之一，是要加快转变政府职能，建设服务型政府。制定公共文化服务保障法，是进一步落实与规范政府有关责任和行为，促进基本公共文化服务标准化、均等化，使政府在公益性文化事业的发展中发挥主导作用，使全体人民都能享受丰富多彩的精神文化生活。

    多项文化立法正在加快推进

    文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须要首先实现社会主义文化大发展大繁荣，为我们的伟大事业提供先导力量。改革开放以来，我国文化建设取得了巨大成就，公共文化服务体系加快完善，文化产业异军突起，文化产品多姿多彩，文化市场欣欣向荣。但与人民日益增长的精神文化需求相比，还有一定差距，主要是文化资源贫富不均，文化思想多元杂陈，文化产品良莠不齐，文化活动品位不高，群众意见较大。让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容。构建现代公共文化服务体系，是实现人民的基本文化权益，丰富人民群众文化生活，提高全民族科学文化素质的根本途径。这就迫切需要制定文化领域的必要法律，保障文化发展和人民群众文化权益。

柳斌杰主任委员(前左)赴地方开展立法调研。（教科文卫委供图）

    党的十六大明确了我国文化体制改革的指导思想和总体思路，提出了文化事业和文化产业的概念，相应提出了公益性文化和经营性文化的改革方向。此后，经过十多年的改革发展，我国文化总体上分为六大体系在分别推进：一是文化传承保护体系，二是文化公共服务体系，三是文化产业体系，四是文化精神创造体系，五是文化市场和传播体系，六是文化管理和执法体系。按照“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的全面推进依法治国的总目标的要求，上述文化领域都应该有规范化、制度化、程序化、精准化的法律法规，以便实现依法治理文化、提高文化治理能力的现代化。

    但是，由于文化有多重属性，既有意识形态的属性，也有社会公益事业的属性，还有市场交易的产业属性，在立法方面难度较大，加之一些“左”的思想影响，很多情况下不能按客观规律办事，导致文化立法滞后，成为法制建设的“短板”。在上述六大体系中，只有传承保护有两部半法律（著作权法有一半不是文化方面的），其他只有分业管理的条例、规定，没有国家层面的立法。这与我们文化事业和文化产业的发展、文化传播和文化管理的要求极不适应。也就是说六分之一的法律，解决不了六分之五的问题，更谈不上“先立法后改革”、一切“重大改革都要于法有据”。

    党的十八届四中全会《决定》中指出：要“加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度……实现公民权利保障法治化”。并且具体部署了制定公共文化服务保障法、文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法、互联网信息服务和网络安全领域的法律等。在这个《决定》中，文化领域的立法要求讲得最为具体，最为明确。

    全国人大常委会认真贯彻党的十八届四中全会精神，在新调整的立法规划中给予文化立法以有力的支持。全国人大教科文卫委员会积极推动和配合中央有关部门、国务院文化行政主管部门，认真落实党中央和全国人大的决定，以牵头起草和提前介入等方式，推动文化法制建设提质提速，团结和依靠人大、政府、地方和社会各方面的力量，力争文化立法工作有较大的突破和较好的结果。

    一是公共文化服务保障法草案，已经通过全国人大常委会一审，正在准备后续审议，预计年内即可通过施行。二是文化产业促进法，正在进行法律文本的起草工作，一些高等院校、研究机构和地方人大，也组织起草了相应的文本，社会参与热情极高。经过比较研究和广泛征求意见，争取尽快提出文本草案，明年能提请审议。三是文化专项立法也在加快推进，电影产业促进法草案即将进行二审，公共图书馆法文本草案已经多方论证趋于成熟，关于全民阅读的立法问题也在议程之中。四是互联网领域立法在加紧进行，出台在即。五是适应构建“正面引导和依法管理相结合的舆论引导机制”的要求，互联网信息服务和公共传播方面的立法工作也已开展调查研究、学术讨论和全面论证，为早日立法做准备。关于古城和古村落保护的法律问题已进行立法调研。六是适应新形势需要的法律修订问题也都列入计划，文化保护法、著作权法拟尽快修订。总体来看，我国文化立法目前处在最好的时期，各项规划都在有序进行，有望在“十三五”期间，补上文化立法的“短板”，使我国的文化法制建设有一个崭新的局面，为社会主义文化强国建设提供坚强有力的法律支撑。