1 超大城市安全问题特点

城市安全风险在一定条件下由潜伏状态转化为激活状态时，就产生了城市安全问题，集中表现为城市灾害。与乡村地区和中小城市的安全问题相比，超大城市的安全问题更具有特殊性。

从致灾因子来看，超大城市更容易发生人为灾害和综合灾害。由于超大城市人口密集，人类活动集聚，城市系统受人为因素干扰很大，具有显著的脆弱性，因而更容易发生人为灾害或由于人为因素诱发的自然灾害。

从灾害过程来看，超大城市灾害的扩散性较强。超大城市人口稠密，人群相互接触的概率大，因而灾情的扩散往往较难控制。例如，2003年爆发的非典（SARS）疫情，在香港、北京等超大城市肆虐，而在乡村地区和中小城市的疫情则明显较轻。

从灾害衍变来看，超大城市在发生原生灾害之后，很容易引发次生灾害和衍生灾害。超大城市系统是一个复杂系统，各子系统之间存在千丝万缕的联系。例如，超大城市发生一些纯粹的社会治安事件，如果处置不当，就很容易衍变成大规模的社会群体性事件。

从灾害后果来看，同一等级灾害发生在超大城市将产生更大的危害性。例如，在同一震级和烈度的地震中，如果发生在超大城市，由于人口密集且财产集中，将会造成较多的人员伤亡和财产损失。

2 超大城市安全问题新趋势

在世界城镇化过程中，人口快速向超大城市集聚，超大城市的数量不断增加，规模变得越来越大，涌现出一批千万人口以上的巨型城市。根据世界银行数据，从1960年到2017年，世界百万人口以上的特大城市的人口占全世界总人口的比重从13.4%提高到31.4%。然而，随着超大城市的空间、经济、社会、生态等子系统变得越来越复杂，超大城市的安全问题呈现出一些新的趋势。

从自然灾害来看，生态环境问题日渐成为影响超大城市安全的突出问题。随着工业化和城镇化的快速推进，化石能源消耗速度不断加快，生产性污染和生活性污染的排放总量越来越大。光化学污染、城市雾霾等已经成为困扰发展中国家特大城市的问题。此外，随着全球性气候变化，极端天气的频繁出现也给城市带来了安全风险。例如，2005年的卡特里娜飓风给美国海湾地区的新奥尔良城、路易斯安那城、波及比咯西港湾都市区及密西西比城造成近1800亿美元的损失，近百万人口紧急大转移。2012年北京“7•21”特大暴雨导致至少79人死亡、160多万人受灾，经济损失达116亿元。

从事故灾难来看，高新技术引起的事故灾难正威胁着超大城市的安全。高新技术犹如一把双刃剑，使用得当可造福人类，使用不当则会给人类造成巨大灾难。在高新技术领域发生的事故灾难，其产生的后果往往是超常规的。例如，2011年日本福岛的核泄漏事件，给日本的城乡居民留下了巨大的心理阴影。

从公共卫生事件来看，一些新的传染性疫情正在威胁着超大城市的安全。超大城市人口密集，生态系统的自我调节能力较弱，为一些新型疫情的传播提供了天然土壤。例如，2003年非典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在一些超特大城市爆发的。

从社会安全事件来看，暴力恐怖事件正成为威胁超大城市安全的新隐患。在城镇化快速推进的过程中，不同社会阶层的利益诉求日渐多元化。当前，拆迁维权事件、社会群体性事件、社会泄愤事件、暴力恐怖事件越来越普遍。特别是暴力恐怖事件制造者为扩大其社会影响力，通常将地点选择在人口密集的超大城市。例如，2001年发生在美国纽约的“9•11”事件，造成3500多人死亡。

3 中国超大城市的脆弱性

一般认为，脆弱性是城市系统产生安全风险的重要原因。面对同一致灾因子，灾情随脆弱性的增强而增强，脆弱性是决定灾害性质和强度的基本要素。中国超大城市脆弱性显著，在不少领域存在城市安全风险的隐患。

所谓脆弱性是指系统由于灾害等不利影响而遭受损害的程度或概率以及系统承受不利影响的能力，包括暴露度、敏感性、恢复力三个层次。

城市脆弱性包括三种类型：一是结构型脆弱，即由于城市人口的不断增长，导致城市资源紧张和环境恶化，城市系统内部存在不稳定性，城市系统的内部结构无法满足城市安全的要求；二是胁迫型脆弱，即由于城市人类活动影响的日益强化，导致城市系统对自然或人为致灾因子的敏感度增加，承受力下降，在外部干扰或胁迫下产生不利变化；三是系统型脆弱，即城市经济、社会、环境等子系统发展不平衡、匹配失调、相互支撑乏力等。

在快速城镇化进程中，中国城市普遍存在着暴露度高、敏感性强、影响面广等特点，在物质空间、经济结构、社会系统、生态环境等领域的脆弱性显著。

与中小型城市相比，甚至与国外超大城市相比，中国超大城市的脆弱性更为突出。

首先，由于人口快速向超大城市集聚，中国超大城市的结构型脆弱显著，城市安全面临巨大压力。2000～2010年间常住城镇人口超过100万人的大城市数量从62座增加到83座，大城市的城镇人口从1.60亿人增加到2.64亿人。特别是城镇人口超过500万人的超大城市人口集聚现象尤为显著，城市数量从8座增加到15座，城镇人口从6168万人增加到13182万人。中国人口向超大城市的高速集聚态势世所罕见，这就导致土地、水等资源的供需矛盾变得日益尖锐，城市环境超负荷承载，城市结构稳定性受到破坏，城市安全风险上升。

其次，由于人类活动强度特别剧烈，中国超大城市的胁迫型脆弱也非常突出，对城市安全形成威胁。中国超大城市不仅人口数量大，而且人类活动强度大。一是超大城市的城区人口高度密集，并且流动人口较多，人际关系复杂。二是超大城市经济活动强度大，例如以特大城市为核心的十大城市群总面积占全国总面积的11%，人口比重达到39%，而GDP占全国比重达到66%，市辖区GDP占全国的比重达40%以上。三是超大城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，由此造成生态环境恶化，生物多样性减少。四是超大城市的火车站、客运枢纽以及各繁华商业区域的交通流量特别大，市内交通拥堵现象屡见不鲜，交通事故也频频发生。总之，高强度的人类活动使得超大城市对自然或人为致灾因子的敏感度增加，因而城市安全风险日渐上升。

最后，在系统型脆弱方面，中国超大城市的经济、社会、文化、生态等子系统存在发展失衡、匹配失调的现象。在人口向超大城市快速集聚的城镇化过程中，普遍存在“重经济，轻社会”“重物质，轻文化”“重开发，轻环保”“重生产，轻生活”“重建设，轻管理”“重速度，轻品质”“要数量，不要质量”“要人手，不要人口”的现象。由于各子系统之间缺乏有机耦合和功能互补，超大城市普遍存在系统型脆弱，因而抗御安全风险的恢复力也就大打折扣。

4 中国超大城市的新型安全风险

由于中国超大城市存在明显的结构型、胁迫型和系统型脆弱，中国超大城市存在各种安全风险，既包括政治、国土、军事、社会治安、公共交通等传统安全领域的风险，也包括非传统安全领域的新型风险。与世界其他超大城市一样，中国超大城市安全问题也面临一些与世界超大城市共同的发展风险。但在中国特殊的经济社会发展趋势和城镇化发展格局下，中国超大城市的新型安全风险突出地体现在以下六大方面。

第一，中国超大城市的经济安全风险。在后全球金融危机时代，全球竞争将从个体竞争走向群体竞争，特别是走向以特大城市为核心的城市群竞争。中国特大城市在引领城市群的产业转型、创造就业机会、维持经济增长方面具有举足轻重的作用，但同时也存在房价过高且上涨过快、城市政府的地方债务过高、抗御金融危机能力较弱等经济安全风险。此外，由于历史原因，还在城区布局了一些高危化学品企业，存在安全生产方面的风险。

第二，中国超大城市的信息安全风险。在信息时代，特大城市的信息安全显得尤为重要。中国各类重要信息主要集中在特大城市，向中小城市和乡村地区传播信息的速度不断加快。然而中国超特大城市信息安全防护的能力与其信息中心的地位不相称。与发达国家相比，中国超特大城市在信息安全防护方面尚有较大的差距。

第三，中国超大城市的社会安全风险。中国正处于经济快速发展期和社会矛盾凸显期。超特大城市吸纳了大量的外来人口，人口流动性较大，社会分层和居住分异现象明显，大量农民工和大学毕业生蜗居在城中村、棚户区和城市边缘区。加上经济利益分配格局不尽合理，各种社会文化相互冲突，这使得超特大城市在城市贫困和失业、暴力犯罪等方面积聚了大量的安全风险。此外，西方敌对势力、国际恐怖主义与国内分裂分子相互勾结，为了制造社会轰动效应，故意选择在特大城市制造各种暴力恐怖事件等。未来，暴力恐怖事件可能存在从边疆地区向内陆特大城市蔓延的趋势。

第四，中国超大城市的生态安全风险。中国人口快速向特大城市集聚，经济活动越来越强烈，对生态系统的干扰也就越来越强烈。很多特大城市的农田和生态空间不断被吞噬，形成了大片的钢筋水泥丛林，城市生态系统的稳定性和生物多样性已经面临巨大挑战。不少特大城市的地下水长期被严重超采，已经引发了地面沉降、“天坑”和房屋坍塌等地质灾害。还有不少特大城市的PM2.5严重超标，雾霾天气频频出现，严重影响市民的生活质量和身心健康。

第五，中国超大城市的资源安全风险。中国大多数特大城市资源禀赋条件较差，水资源和土地资源日渐短缺，石油、天然气、粮食等战略资源高度依赖外部供给。然而中国特大城市的战略资源储备数量非常有限。一旦发生重大事故灾难，资源供给途径被切断，那么这些城市的正常运行势必面临严峻挑战。

第六，中国超大城市的公共卫生安全风险。中国特大城市人口密集，但市民的公共卫生意识淡薄，卫生习惯有待养成，这就为新型传染性疫情的传播扩散提供了天然土壤，例如非典型肺炎（SARS）、H7N9型禽流感等疫情，已经给中国特大城市留下了深刻教训。此外，由于中国有些企业社会责任缺失，有关部门对食品卫生监管不力，特大城市的食品安全也存在风险。

5 上海市城市公共安全的主要挑战

5.1 城市公共安全规划方面

由于城市发展过快，上海面临着人口密集和资源缺乏等问题。在建设过程中，往往片面地强调发展速度，轻视发展的质量与公共安全，这就造成了后期调整改造的社会成本较高、难度较大。由于突发事件往往难以预料且规划成效是一个长期的效益，并不能立竿见影，这导致相当一部分基层干部未把公共安全纳入城市发展战略规划，对城市的公共安全怀有侥幸心理。如部分人口密集地带的基础设施工程建设，规划期间只顾短期效应，而缺乏长效化。如2015年的上海暴雨，导致嘉定、青浦、闵行等多地变成“城市游泳池”，上海虹桥机场、地铁徐泾东站的积水更是严重，最终导致15人死伤。类似案例如2007年的济南特大暴雨、2012年北京特大暴雨等。假如在城市总体规划之时，先对城市的公共安全进行研究与长期考虑，而不是仅仅应付于当前，这些灾难都可能避免。

此外，城市公共安全体系建设中往往是在某个危机事件之后才被重视，如上海的“12•31”事件后，人大代表议论纷纷，提出上海在城市的发展规划中要纳入安全管理的考量。在2015年上海市第十四届人大三次会议的专题审议会上，原上海市交通委主任孙建平提到：“上海交通安全形势严峻，面临三大考验。一是交通运行安全面临严峻考验，轨交工作日日均近1000万客流量也将变为常态；二是面临严峻考验的交通设施安全；三是交通工程建设安全面临考验，重大项目投资规模比2014年翻了一番，尤其是高空作业等危险性较高的项目增加。”上海的高速发展中，也正面临着资源、环境、交通和人口之间的矛盾加剧等问题，从而进一步放大了城乡发展不平衡，增大了城市应急风险。这些规划问题正是我们应当反思并要在规划设计层面进行转变。

5.2 公共安全危机意识方面

政府与城市居民的危机意识是城市公共安全管理的基础，然而这正是我们目前在城市公共安全管理方面比较薄弱的环节。社会公众是防范突发公共安全事件的中坚力量，若民众缺乏意识，再先进的技术也无法有效发挥。

从1993年到2012年，上海常住人口从1381万增加到近2400万，共计增加了1000万，每年平均增加约50万。而其中外来常住人口也由1993年的123万增加到2012年的近1000万，每年平均增加44万，年均增长11.4%；全市常住人口增加量的83.8%由外来常住人口增加量占据，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到逾40%。根据调查，外来常住人口文化程度相对较低，其中近70%为初中及以下学历，远远低于户籍人口文化程度，这也影响了整个上海的人口素质。在这种环境下，新与旧、保守与现代、价值观念等各类问题交织在一起，居民文化与居民素质的差异，导致城市发展中的危机因素很容易被忽视，进而诱发或衍生事故。另外，长期以来，我国社会公众都有一种惯性思维，对于从未发生在自己身边的事情，总是怀抱“事不关心，高高挂起”或看热闹的心理来面对。一旦突发事件发生时，往往会来不及避让，缺乏事件发生时恰当的处置能力；随着恐慌心理的加剧，会变相成为事件的受害者。

5.3 城市公共安全信息系统方面

公共安全信息系统的建设是一项长期工程且必须着眼于未来，而不是应对于现状。它在突发事件发生时，对突发公共事件的应急处理起着非常重要的作用。早在2012年国务院就制定了国家突发公共事件预警信息发布系统的建设目标和内容，它是《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》提出的十个建设重点项目之一，是政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道。到目前为止，虽然上海市在灾害监测与预警已经初具规模，但还存在一些问题。

5.3.1 监测预警科技含量有待提高

现有应急信息系统与上海现在及其未来城市发展的状况相比，监测手段、科技水平已经趋于落后，无法准确地作出监测预报。而国外非常重视对公共安全领域的科研开发，如日本的国立防灾研究所，每年投入上百亿日元的经费，利用遥感遥测技术，提高灾害气候的监测预警水平。2013年日本东北部的岩手县和宫城县7.2级的地震发生时，2012年推出的地震预报系统发挥了作用，提前10秒向市民发出了预警。在英国，无论是人来人往的火车站、地铁站、汽车站、医院、商店等各种公共场合，还是熙熙攘攘的大街小巷，都部署了城市监控网，用于城市的公共安全监控。伦敦的城市监控网最早可追溯于1956年闭路电视的建设，在1993年又发生了利物浦儿童绑架案，这一事件促进了政府加大对监控系统的建设，并于1999年、2003年进行过两次集中安装。也正是由于城市监控系统的建设，2005年7月伦敦的两次爆炸案发生后，政府警务部门才能在短时间内做出快速反应，并于当月28日将涉案人员抓捕归案。上海作为现代化、国际化大都市，随着城市发展的步伐加快，现有“硬件资源”是无法提供与城市公共安全相配套的足够支撑的。如上海“12•31”事件中，我们看到相关指挥人员仅仅靠监控指挥大厅屏幕上的视频以及与现场民警的反馈，来判断人员流量，这种监控方式不仅预警效率相对较低，其数据统计上也完全依赖于经验判断，数据统计的科技含量也是较低的。

5.3.2 应急监测数据相对分散，信息孤岛普遍存在

随着信息化建设步伐的大幅推进，各级部门、组织需要通过信息技术提升或优化现有的工作效率。建设规划过程中主要站在自己部门的角度上来考虑，建设实施过程中，参建的均是不同的IT厂商，基于各自的流程与技术及其安全标准，导致数据缺乏统一的关联规范，导致互联互通的门槛提高，甚至无法进行数据的共享与交换。以单个单位或部门为基础的单一监测数据，难以为综合性的风险作评估并预测趋势。各部门的预警信息系统往往缺乏交流、缺乏共享，突发事件发生时，难以验证信息的真实性，以及是否存在不对称的现象，进而变相成为应急预警监测系统的信息孤岛，影响数据的实时性、一致性，不仅导致信息系统中相关数据的价值无法被充分利用起来，在一定程度上，甚至会造成不同业务系统在信息采集时发生多口采集与重复采集，进而造成资源的浪费。没有数据的相互支撑，预警监控显然也会成为空架子，也会成为突发事件发生时跨部门、跨单位协调、协作时的主要障碍。

5.3.3 新媒体环境下政府缺乏危机管理意识

在互联网技术迅猛发展的今天，新媒体的出现为民众提供了全新的民主参与平台。与传统的媒介不同，新媒体作为一种新兴传播形式，具有传播性、时效性、开发性、丰富性、互动性等特点。4G网络兴起之后，移动互联网也相应地改变了媒介的格局，在这种格局下，无论是社会的热点新闻还是备受瞩目的突发事件，民众均可在第一时间通过移动互联网下的自媒体获得相关的资讯。所以，突发事件发生时，中国新媒体的活跃度要远远超越传统媒体，只要你愿意分享，分享的人即刻就成为潜在的新闻报道人。由此，带来以下几个问题：

(1) 数据信息传递失真、信息获取不完整、信息解读失误等诸多问题存在于政府面对危机的预警机制，不仅损害了政府的形象，还增加了行政成本。政府要有危机意识，要把新媒体作为了解民意的重要渠道。这也要求政府树立忧患意识，能够及时发现并处理问题，从而避免问题的进一步扩大。

(2) 舆情监控机制不完善。新媒体为信息的海量传播提供条件，在这种条件下，一旦突发公共事件发生，信息很容易被无限放大，信息的传播在短时间内就会爆发，其传播带来的破坏性，会影响到社会稳定。例如：H7N9型禽流感时期，对板蓝根药效的鼓吹；日本大地震核辐射期间，由于网上谣言大肆出现（日本地震海水污染，现在断盐了！大家赶快抢购！现在浙江省都断盐了），造成国内多地出现民众抢盐浪潮，这些都体现了我国舆情监控机制的不完善，容易为突发事件埋下隐患。再如外滩踩踏事件，当晚，有网友通过微博发布关于离事发地点较近的地点撒钱的信息，附带了代金券的图片，并上传了外滩18号的商家地址。而实际情况却是因为当晚风大，代金券被刮到了事发地而已。由于微博传播的特点，外加我国居民喜欢凑热闹，在一定程度上会增加人流的聚集。

(3) 对于事态未来发展的未知。事态发生时，由于传播较为分散，数据量较大，对传播的数据缺乏分析判断，导致很难对动态发展中的事务做出正确的预判。

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