马海涛：新时代深化预算管理制度改革的思考

由中央财经大学党委副书记，副校长马海涛教授撰写的文章《新时代深化预算管理制度改革的思考》于《财政监督》2022年10期发表，全文如下：

【摘要】党的十八届三中全会以来，我国全面深化财税体制改革取得了重大进展，现代财政制度建设迈出了实质性步伐。当前，我国正处于百年未有之大变局之际，实现中华民族伟大复兴的关键时期，新时代新发展格局下预算管理制度改革面临着诸多新的问题，如预算资源统筹能力有限，在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面有待加强；预算对国家重大战略的支撑保障有限；支出标准建设总体滞后；预算约束和绩效机制不够完善；预算协同管理水平存在瓶颈等。针对这些问题，建议从“强化统筹”入手提高财力统筹能力、从“突出绩效”入手提高资源配置能力、从“信息支撑”入手提高协同管理能力三个方面同步发力，力争以“小切口”推动“大变革”，牵引带动政府治理效能持续提升。

【关键词】政府预算改革  新发展格局  统筹  预算协同管理

一、新时代新发展格局下预算管理制度改革面临的新问题

当前，世界正经历着百年未有之大变局，中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，时代提出了一系列新的重大理论和实践问题，经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要解决方案，比过去任何时候都更加需要财政理论的繁荣与创新发展。2017年习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代”。2020年党的十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

（一）预算资源统筹能力有限

受经济下行压力和新冠肺炎疫情等影响，预计今后较长一段时间都将处于财政紧运行状态。但“大财政大预算大资产”管理格局尚未完全形成，在面对经济财政运行波动时压力较大。在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面有待加强，主要体现在：

1、“收入”承压：财政收入增长压力大，筹集财力手段不多。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。如一些地市过度依赖土地出让收入、一次性收入平衡预算，容易导致收支运行大起大落。

2、“支出”固化：财政支出刚性增长，存在结构固化问题。维持运转和民生补助等刚性支出随着人口增长、政策提标扩围而持续快速增长，导致支出结构固化。如省级一般公共预算中的必保支出占比约八成，可统筹调剂的空间十分有限。

3、“统筹”缺乏：财政资金统筹使用不足，未形成有效合力。部门管理资金存在条块分割，关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散等现象较为普遍。如一些省直部门和市县欠缺预算统筹观念，强调“不新增资金就没有政策含金量”，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高。

“财”为“政”服务，是财政工作的出发点和落脚点，主要通过配置财政资源保障好党委政府中心工作来实现。在具体领域、政策和项目上，仍存在谋划不够充分、分配不够精准、投入效益不够高等问题。主要体现在：

1、“谋”不充分：系统前瞻谋划还不够，事与钱未完全匹配。一是事业规划和预算安排“两张皮”。专项规划仅关注事业发展，不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超财政可承受能力，最终变成“画饼”。二是“先谋事后排钱”机制还未真正建立。有的部门习惯于“报大数”，有多少钱干多少事，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。

2、“策”较单一：对财政政策工具的创新运用不够，“撒胡椒面”式分配较普遍。部门研究政策时更加倾向于采用财政直投直补方式，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。近年来各类涉企补贴资金“小而散”“碎片化”的情况比较普遍，不仅企业获得感不强，而且套取、骗取财政补贴的风险也很大。

3、“效”不突出：绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。一是绩效结果导向不够明确。预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核，个别部门甚至将召开会议参加人数增加作为政策的绩效目标。二是绩效评价不够全面。偏重于事后评价，事前评估和事中监控只是刚起步；偏重于重点项目评价，对部门整体的评价仍在探索中。三是激励约束效果有限。仅在资金安排层面的挂钩机制难以激发部门和相关人员提高绩效的积极性，如有的部门专项资金因绩效差而被扣减10亿元，但下一年度的管理方式却没有明显改进。

（三）支出标准建设总体滞后

标准是规范之基，规范是治理之要。支出标准建设总体滞后，主要体现在以下五个方面：通用项目支出标准初步建立，但专用项目支出标准建设进度缓慢；标准制定的整体责任意识和配合程度有待提升；预算项目种类繁多，逐一制定标准难度较大；各地客观情况存在差异，标准推广度较低；市场环境多变，标准的动态调整困难。

（四）预算约束和绩效机制尚不完善

当前，各单位部门还未强化“预算即法”的理念；预算执行的控制机制还有待加强；预算的绩效导向还不够突出。这些都导致预算约束和绩效机制缺乏约束力。

（五） 预算协同管理水平存在瓶颈

各地各部门预算管理水平参差不齐，信息化技术更新滞后，导致“权力放下去，效率没上来”的问题凸显。当前预算协同管理水平与政府行政效率变革的要求存在一定的差距，主要体现在：

1、协同不够：“全国一盘棋”机制有待健全，“放管服接”需更加到位。一是部门把握放权要求不准确，“一刀切下放”与“紧抓不放”的情况并存。有的部门将资金全部切块下达地市，导致对重大项目缺乏统筹。二是部门内部协同机制不完善，承担预算管理的机构人员配置较弱。如有的部门经管数十亿元资金，却没有确定牵头机构，业务处室“各自为战”。

2、基础不牢：信息化管理技术亟待提升，预算管理标准和规则不够健全。一是各级预算信息系统“各自搭台、分头唱戏”。各类系统对接匹配不畅，信息孤岛现象普遍。问卷调查显示，预算信息系统已成为制约效率提升的“中梗阻”。二是支出标准体系建设亟待健全。财政通用标准建设滞后，财政专项标准制定仍处于探索起步阶段，预算编制精准度容易受到影响。

3、监督不强：综合性预算监督的协同机制还未有效建立。一是人大、财政、审计等监督体系还未建立有效的信息共享机制，监督的广度、深度有待拓展，督促预算单位强化管理的合力有限。二是监督时效性不强，各类控制规则主要依靠纸质文件规定，较少在线进行实时预警提示，难以及时纠偏纠违，待事后监督检查发现时，往往损失已难以挽回。

二、深化预算管理制度改革的思路和举措

2021年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），从六个方面提出了深化预算管理制度改革的具体措施。笔者认为，从“强化统筹”入手提高财力统筹能力、从“突出绩效”入手提高资源配置能力、从“信息支撑”入手提高协同管理能力三个方面同步发力，力争以“小切口”推动“大变革”，牵引带动政府治理效能持续提升。

（一）强化预算财力统筹能力，促进预算决策机制优化完善，更好发挥集中力量办大事的显著优势

1、强化全口径预算统筹调配。加强“四本预算”和政府债券等来源和项目的衔接，优化错位配置，公益性资本性项目用足债券资金，腾出一般公共预算固化财力，更好地保障基本民生和基层运转。统筹管理公共资源，将依托行政权力、政府信用和国有资源获得的各项收入以及特许经营收入等全面纳入预算管理。拓宽部门预算范围，将单位依法取得的各类收入全部纳入管理，结合单位收入情况合理保障其支出需求。

2、健全政府投融资机制。完善公共资源交易平台，对土地、海域、矿产等有形资源和指标、规模、权益等无形资产，实行市场交易、有偿使用、统一监管。大力推进国有企业资产证券化和混合所有制改革，提高直接融资比例，筹集重大项目建设资金。完善国企资本金补充机制，对承担重大项目筹资和建设任务的省属企业资本金适时予以动态补充，适当提高重大项目引入社会资本的比例。

3、建立“集中财力办大事”预算决策机制。以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理，对国家重大政策精准保障，确保一张蓝图绘到底。逐步做实中期财政规划，对教育、医疗、乡村振兴等需要持续稳定投入的领域，按3—5年为期试行“滚动预算”和限额管理，推动部门系统长远谋划事业发展。建立跨部门财政资金统筹平台，推广涉农资金统筹整合经验，探索资金项目申报“联席联审”，打破条块分割，推动实现系统治理。

4、优化财政政策工具组合运用。加强财政政策工具储备，结合支持对象进行优化组合，建立“精准滴灌”型的财政政策体系。对兼具金融属性和规模效应的（如基金、风险补偿资金池、股权投资等），由财政部门统一调度实施，解决重复投入、使用分散等问题。

（二）强化预算资源配置能力，推进预算管理和绩效管理深度融合，保障国家决策部署落地落实

1、明晰绩效管理权责。在预算执行责任“归位”业务部门的基础上，进一步理清绩效管理权责。财政部门应更加聚焦绩效规则制定、目标审核、评价考核、结果应用等；压实业务部门绩效目标设置、事前评审、执行监控、整改落实等主体责任，推动从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，实现预算责任和绩效责任“双落实”。业务部门要配强预算管理机构队伍，建立牵头统筹本部门专项资金、部门预算、绩效管理等工作的专门机构，职能从“小财务”向“大预算”转变，营造各方重视预算、关注绩效的良好氛围。

2、强化全流程预算绩效融合。全面实施重大政策和项目事前绩效评审，加强成本效益分析，从源头实行绩效“一票否决”预算控制。规范绩效目标管理，以事业发展规划为直接依据，科学设置定量和定性相结合、可比较可考核的绩效目标。优化“双监控”程序机制，运用系统及时开展偏离绩效目标和绩效进展未达预期的分析和纠偏。加快推进部门整体绩效和中长期政策绩效评价，增强绩效评价的权威性。健全预算绩效问责机制，从单一的挂钩扣减预算向调整“放权”力度等转变，逐步扩大绩效评价结果在政府绩效考核、干部选拔任用等领域的应用，促进预算绩效管理激励相容。

3、实行预算项目全生命周期管理。全面实行预算支出“项目化”管理，以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。率先在政府投资基础设施项目领域实施滚动遴选，突出优中选优，推动重大项目“竣工一批、在建一批、开工一批、储备一批”成为常态，有效保证有充足项目可安排资金、资金安排即可形成支出和实物工作量。

（三）强化预算协同管理能力，以“数字财政”驱动全流程预算管理，支持打造高效、透明政府

1、实现全国预算系统纵横贯通。加快全国预算管理一体化系统大集中，实现中央、省、市、县一套系统贯通。全面梳理归集各级预算单位财务、资产、账户等信息，推动实现各级政府一本账、一张表（资产负债表）。强力推进预算管理标准化，规范各级业务流程、管理要素和控制规则，实现各级预算执行动态跟踪和有效反馈，切实减轻基层统计负担。

2、加强数据共享和决策辅助。强化财政部门数据密集型综合管理部门定位，推进财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行等跨部门数据连通，夯实预算管理基础。加强大数据开发应用，为财政经济运行分析、资金安排使用、制度优化设计提供参考，辅助提高政府决策的科学性、合规性。

3、运用信息化技术提升监督精度和效率。构建“制度+技术”的监督框架，建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况，探索自动控制和实时预警，实现资金从源头到末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查，确保资金直达基层、直达民生。加强财会监督与人大、审计等监督的协同，主动对接人大实时在线联网监督、审计部门数据审计系统等，形成多层次的综合监督体系。

本文刊于《财政监督》2022年10期

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