非洲的气候安全问题：举措及挑战

【编者按】2022年11月6—20日，《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方会议在埃及沿海城市沙姆沙伊赫召开。因其引起了全世界对非洲气候变化问题的关注，很多人将本届大会定义为“非洲的气候大会”。为此，埃及思想与战略研究中心非洲研究小组研究员夏玛·巴克什和开罗大学非洲研究院政治学讲师纳蒂亚·阿卜杜勒·法塔赫分别就非洲气候安全发表文章，通过分析气候变化对政治、经济和社会等各方面的影响，阐释了气候变化何以上升为“气候安全”的概念，进而分析了非洲保障气候安全的举措及其仍然面临的挑战。

一、非洲气候变化特点

（一）洪灾频发是非洲气候变化最大的特点

气候变化导致非洲的降水模式发生改变。非洲绝大部分地区，包括曾遭受旱灾的地区，都受到降雨的影响，受降雨影响的人数达5万，21.9万公顷的耕地被毁。热带风暴、洪水、暴雨对莫桑比克、马达加斯加、津巴布韦、斯威士兰和马拉维的农业收成造成较大损害。

（二）干旱和荒漠化是非洲气候变化最突出的特点

非洲是世界上最干旱的大洲，45%的土地都处于干旱之中，50%的居民生活在干旱地区，多达7000万人受到缺水的影响。而在过去20年里，非洲气候变暖加剧，比1971—1990年期间还要严重。2020年的年平均温度比前工业时代高出了1.2摄氏度。2020年整个非洲大陆的年平均温度都有所升高，其中非洲西北部、几内亚湾北部海岸、非洲之角的气温反常现象最为突出。

二、气候变化对非洲的影响

（一）社会和人道主义危机

2020年的洪水给非洲多国造成了大范围的危害，在肯尼亚造成285人死亡，苏丹有100人死亡、80万人受伤。在非洲西部，尼日尔河的洪水给尼日尔造成了社会和人道主义危机，受灾人数达55.78万人，人员溺亡、房屋毁坏、严重威胁家庭生存，此外还有5.156万公顷的农作物受损。与此同时，非洲北部遭遇了40年以来最严重的旱灾，2020年12月由于干旱阿尔及利亚的基础设施遭到严重破坏。

（二）粮食安全和贫困问题

根据世界粮食计划署最新的报告，世界上缺乏粮食的人约24%都在位于非洲中部和南部的12个国家里，而气候变化成为整个非洲粮食安全缺失的突出因素之一。极端天气加剧了8个非洲国家的粮食危机。埃塞俄比亚、南苏丹、马达加斯加的饥饿人口约达57万，是2016年的7倍。同样，2021年非洲东部23%的人口都遭遇了粮食安全危机，即4.36亿人存在粮食短缺问题，其中埃塞俄比亚和南苏丹有50.9万人遇难。非洲东部居住着大量的人口，都在遭受粮食危机，而粮食危机由于农产品价格上涨、生产状况不佳而愈发严重。在贫困问题上，一些报告指出，由于干旱、洪水和高温，到2030年撒哈拉以南非洲将有1180万人生活在赤贫中（日收入低于1.9美元）。

（三）移民问题

气候变化是导致非洲几百万居民移居国外的最重要因素之一。在通常情况下，气候变化和自然灾害只会导致人口在国内迁移，但当气候变化引发暴力事件时，就会有人跨境迁移。一些分析发现，气候变化与争夺土地和资源的冲突有联系，气温每升高1摄氏度，内战的激烈程度将增加约4.5度。气候变化将导致国家安全和社会形势恶化，移民率也将随之增加。此外，干旱、粮食危机、人道主义危机等与气候变化相关联的因素也是移民率增加的推动因素。

（四）经济问题

气候变化对非洲国家的经济结构和人均国内生产总值（GDP）产生的消极影响日益增加。在1986—2015年期间，非洲的人均GDP倒退了5%—15%。一些综合考虑了碳排放、人口构成和公共服务水平等各类因素影响的报告指出，非洲的经济弹性下降，到2050年GDP将倒退3%。此外，气候变化还对粮食安全、医疗体系等可持续发展的各项指数造成影响。

三、“气候安全”概念的提出及阐释

综上所述，气候变化加剧了社会上现存的危险，威胁到了人身安全、生态系统、基础设施乃至整个社会发展，因此一些国家的政治文献和战略研讨会议开始使用“气候安全”一词。但学术界对“气候安全”这一概念内涵的理解存在分歧：哥本哈根的安全研究学派认为气候安全是国家安全的支柱，必须扩展“安全”的概念，把环境挑战和威胁也纳入其中，警告称气候安全将对政治体系、民主秩序造成消极影响；另外有学者从人类安全的视角出发，其观点与哥本哈根学派的观点相左，认为气候安全的消极影响是可以避免的，只要把安全和人性相联系，人们就会明白气候变化的确威胁到了人类的安全，将把可持续发展作为国家政治议程中的优先事项；还有一种观点来自巴黎学派，认为气候变化是一种安全威胁，但可以用应对国际安全挑战的传统手段加以克服。

四、非洲保障气候安全的举措

（一）在集体应对框架下发出地区倡议

非洲国家在集体应对的框架下发出了很多地区倡议，旨在减小气候变化对地区发展的消极影响。比如“非盟气候变化和复原力发展战略”明确了加强气候合作、实现长期发展、做好未来规划、降低碳排放的原则、优先事项和工作范围。“非洲综合气象战略”作为对非盟气候变化和复原力发展战略的补充成为加强规划、预警能力的一个重要框架。非洲发展银行支持了很多绿色发展倡议：2010年非洲发展银行在气候投资基金（CIF）中扮演了执行机构的作用；2014年非洲发展基金支持“非洲发展新伙伴关系”（NEPAD）在德国政府的资助下启动气候变化资金，为非盟国家提供技术和资金支持。此外还有很多关于气候变化的融资倡议，比如非洲气候变化金融联盟，旨在融合非洲主要的金融机构。

（二）积极参与国际气候变化相关工作

非洲很早就参与了应对气候问题的工作，最早可追溯到1972年参加斯德哥尔摩会议。此外，非盟还成立了非洲气候变化国家元首和政府首脑委员会（CAHOSCC）、非洲气候问题部长级会议。通过上述委员会和各国领导层的努力，非洲加强了自身对国际气候变化相关讨论的参与：从1972年的斯德哥尔摩会议开始，到1992年的联合国气候变化框架公约，再到《京都议定书》、“内罗毕工作计划”“巴厘行动计划”的制定，非洲国家和地区组织都积极参与其中。

五、非洲气候行动仍面临挑战

（一）非洲缺乏充足资金应对气候变化

非洲的碳排放量只占世界排放量的2%—3%，但却不成比例地成为世界上应对气候变化能力最脆弱的地区，政府和民众普遍缺少必要的资源来保护自身免受气候变化影响或从中复原。在2020—2030年期间，非洲需要1.3万亿—1.6万亿美元来履行气候行动义务；在2022—2050年期间，非洲应收到的气候融资总额估计在4.76万亿—4.84万亿美元之间，平均每年约1634亿—1730亿美元，但上述资助义务都没有得到履行，这给2020—2030年期间留下了一个999亿—1272亿美元的资金缺口，考虑到国际挑战这一缺口可能还会扩大。

为了履行国际义务并弥合赤字，需要就新的国际融资机制进行磋商。此外，发达国家需要兑现承诺，资助非洲国家适应并应对气候变化。非洲国家在《巴黎协定》中承诺建立弹性、低碳经济，但前提条件是获得资金、技术和能力建设等方面的支持。联合国第26届气候变化大会（COP26）强调各国要关注《巴黎协定》所规定的义务；格拉斯哥气候公约再次强调了发达国家应履行每年向发展中国家提供1000亿美元的承诺，同时将其共同提供的资金增加1倍，达到全球气候融资的50%。

（二）气候与发展问题关联使情况复杂化

气候变化的影响范围很广，将对能源、医疗、粮食安全等其他政策领域造成明显影响。要适应这些影响非常困难，因此非洲各国需要加快采取应对措施。然而，撒哈拉以南非洲各国在国家建设方面还面临着政治、经济和社会的诸多挑战，被认为是脆弱的国家，这加大了气候安全对非洲的影响，气候安全和其他问题——不仅是冲突和战争，还有其他问题，其中最重要的就是发展难题——相互牵扯使非洲的情况变得更为复杂。

（三）非洲国家对环境立法工作缺乏主观能动性

撒哈拉以南非洲国家环境法的制定通常是因为国际捐助机构有要求，而不是国家自己准备加强环境保护工作，因为接受环境影响评估作为一项政策和一个立法工具遭到了相关部门和民众的普遍的误解，他们认为环境影响评估可能会阻碍经济和技术发展进程。同样，还有一些非洲国家通过批准相关协议来减少气候变化对发展的消极影响，但这些协议需要签订国在国内和地区两个层面制定全面计划来执行各协议条款，而各国为执行协议的立法情况如今仍不乐观。即使在国家环境保护立法生效的地方其适用范围也非常有限，当下的问题没有得到任何承认或有效解决办法。

（四）灾害风险管控体系尚未建立或仍需完善

根据风险管控指数以及在非洲西部6国做的评估，非洲的环境现状风险极大，且多国对风险影响的适应力有限。几内亚、毛里塔尼亚、尼日利亚和塞拉利昂的风险指数低于4.0，表明这些国家还未做好应对自然灾害风险的准备。佛得角共和国、加纳、塞内加尔的风险指数在5—5.9之间，表明这些国家在降低灾害风险方面取得了一些进步。比如，塞内加尔已经建立了民防局，它和该国降低灾害风险的国家平台一起致力于减灾工作。但是这些机构间的协调很薄弱，而且资金仍然不足。非洲西部地区没有一个国家的风险指数高于6.0，证明这些国家的政府并没有给予灾害风险管控工作以足够的重视。撒哈拉以南非洲国家还没有为未来的环境灾害建立危机管理体系，这将导致未来非洲的受灾规模扩大。

为了降低自然灾害风险，非洲国家需要解决潜在风险因素，比如土地管理、卫生风险，然后制定更加全面的风险管控战略。但对于非洲国家政府而言，确定潜在风险因素并做出有效应对是一项很复杂的任务。

（作者，许政哲 北京大学外国语学院阿拉伯语系本科生 本文是对相关文章的编译，与北京大学区域与国别研究院立场无关。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）