新《行政处罚法》知识问答（三十八）

38、如何正确理解和保障当事人的陈述权、申辩权？

陈述申辩权是法律赋予相对人的一种自我辩护的权力，以保障相对人有效维护自身合法权益，实现程序正当。在陈述申辩期间内，当事人有权自主决定是否放弃陈述申辩权；陈述申辩权是一种有相对人（即行政处罚机关）的单方法律行为，只要当事人明确作出了放弃该项权利的书面意思表示，即表明当事人自愿放弃了陈述申辩期间的期待利益，行政机关就可以启动下一程序，在陈述申辩期间内进行法制审核、集体讨论或作出行政处罚决定。当事人先后作出陈述申辩的意见不一致或者相互矛盾的，应当以其在陈述申辩期间届满前作出的最后的意思表示为准。

在此需要提醒大家的是，当事人作出的“放弃陈述申辩”与“放弃陈述申辩权”之间存在重大差异：“陈述申辩”是行为，“陈述申辩权”是权利。如果当事人明确表示“放弃陈述申辩”，则其放弃的是本次的陈述申辩行为，并不意味着放弃“陈述申辩权”，只要在陈述申辩期限内，当事人随时可以再次提出陈述申辩。在这种情况下，如果行政机关将当事人作出的“放弃陈述申辩”的意思表示，理解为“放弃陈述申辩权”而径行进入行政处罚的下一个程序，则存在构成程序违法的可能。只有当事人明确作出“放弃陈述申辩权”的意思表示，才是真正法律意义上的权利放弃。如果当事人作出“放弃陈述申辩，请现在就作出行政处罚决定”的意思表示，说明当事人在明确“放弃陈述申辩”行为的同时，作出了“请现在作出行政处罚决定”的意思表示，也可以视为该意思表示就是“放弃陈述申辩权”。因此，从执法的严密性和合理性出发，行政机关在当事人明确作出“本人自愿放弃陈述申辩权，请现在就作出行政处罚决定”的意思表示后，在陈述申辩期内作出行政处罚决定，并无不当。《行政处罚法》第62条规定的是“当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外”，而不是“当事人明确放弃陈述或者申辩的除外”。这一点，大家必须好好理解把握。

那么，如何保障当事人的陈述权、申辩权呢？

1、保障当事人的陈述申辩权的重要意义。①在行政处罚过程中，当事人的地位相对被动，保障其陈述申辩权可以适度提升当事人的被动地位，利于其保护自身合法权益；②保障当事人的陈述申辩权，有利于行政机关及其执法人员在听取当事人陈述和申辩后，更加完整地了解情况，对本案的事实认定、证据采纳、程序的合法性、依据选择、裁量基准的适用等作出更加全面、准确的判定；③保障当事人的陈述和申辩权，有利于认定当事人是否具有主观过错。修订后的行政处罚法第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”是本次修订新增的内容，立法目的在于将当事人的主观过错纳入给予行政处罚的范围；当事人没有主观过错的，不予处罚。但是否具有主观过错的举证责任归属于当事人，如果当事人不举证或举证不能，则承担对其不利的法律后果。因此，对于当事人来说，通过行使陈述权和申辩权而进行的举证就十分重要。

2、保护当事人行使陈述、申辩权利是行政机关的法定义务。修订后的行政处罚法对当事人的陈述权、申辩权给予高度重视，在多个法律条目中分别从不同角度给予强制性规定。要求：①充分听取当事人的陈述申辩意见。不管是传统方式还是信息化手段，行政机关都不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权，必须充分听取当事人发表的意见。②对当事人提出的事实、理由和证据，应当复核。这里的复核有两层涵义：一是行政机关对当事人提出的新事实、新理由和新证据加以审查核对，查验其真实性、合法性、合理性，并与已经掌握的事实和证据加以比对，作为最后的决定是否采纳的依据。二是通过复核，审查案件承办人员是否充分听取了当事人的陈述申辩。因此，复核是保障陈述申辩权的关键。③当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。当事人提出的事实、理由或者证据是否成立，需要作出判断，成立的，行政机关应当采纳，并作为综合考量行政处罚决定的依据。④当事人自愿放弃陈述申辩权的，行政机关可以不用等待陈述、申辩期间届满，即可作出行政处罚决定。对此，前面有详细解释，不再赘述。需要大家注意的是，无论当事人是否自愿放弃陈述申辩权，行政机关都要履行法定告知义务。二者不具有可替代性。

3、行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。这里指的是“态度罚”，在上个世纪八、九十年代，特别是《行政处罚法》颁布实施之前，行政执法实践中的“态度罚”还是很普遍的。对此，需要把握以下几点：①不论当事人提出的事实、理由和证据是否成立，都不能因此给予其更重的处罚。因为这是当事人行使其陈述权、申辩权的行为，不能将其简单的归属于“胡搅蛮缠”、妨碍执法。当事人是否行使陈述、申辩权利和如何行使陈述、申辩权利，都不是行政处罚的依据。②正确理解“更重的处罚”的含义。“更重的处罚”不同于“加重”或者“从重”，而是与当事人行使陈述权、申辩权之前行政机关拟作出的行政处罚种类、量罚相比较而言的。凡行政机关因为当事人陈述、申辩行为，在原来拟作出的行政处罚基础上追加处罚的，都属于更重的处罚，均应禁止。

供稿|市政府行政执法监督局

原标题：《新《行政处罚法》知识问答（三十八）》

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