关于疫情分类分级防控的有关法律规定和对新冠肺炎疫情防控工作的思考

传染病防治法确立了对传染病实行分类管理的原则，划分了甲类、乙类和丙类三类法定传染病。突发事件应对法规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，确定国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。根据这两部法律以及突发公共卫生事件应急条例、国家突发公共卫生事件应急预案、突发公共卫生事件分级标准等法规、文件，对有关传染病分级分类防控规定和举措作简要梳理。

一、法定传染病的分类

现行传染病防治法共规定三类37种法定传染病，其中甲类传染病包括鼠疫、霍乱2种，乙类包括传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感等25种，丙类包括流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹等10种。

法律同时对法定传染病调整和相关防控措施作出3方面规定：①国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。②对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。③省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案。

2004年传染病防治法修订以来，国务院卫生行政部门对法定传染病种类作出一些调整，如2008年将手足口病列入丙类；2009年将甲型H1N1流感纳入乙类传染病，并采取甲类预防、控制措施；2013年将人感染H7N9禽流感纳入乙类传染病，同时将甲型H1N1流感调整为丙类，等等。2020年1月20日，国家卫生健康委发布公告，将新冠肺炎纳入乙类传染病，采取甲类管理。

根据中国疾病预防控制中心数据，目前我国共有法定报告传染病三类40种，其中甲类2种，乙类26种，丙类12种。

二、传染病的法定防控措施

对传染病的防控措施，大致可以分为两方面，一是隔离救治，二是控制传播；同时，又区分发现传染病和传染病暴发、流行两种情况，明确相关的控制传播措施。传染病防治法基于法定传染病的分类，对有关防控措施作出规定。

（一）发现传染病时的防控措施

对甲类传染病的防控措施比较明确，在隔离救治方面，当医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取三类措施：①对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；②对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；③对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。法律还规定，甲类传染病患者拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。在控制传播方面，疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时进行流行病学调查，提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者采取预防措施，向卫生行政部门提出疫情控制方案。对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。

对乙类和丙类传染病，法律规定，医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

（二）传染病暴发、流行时的防控措施

一是采取紧急措施。传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府在必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取5方面紧急措施并予以公告：①限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；②停工、停业、停课；③封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；④控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；⑤封闭可能造成传染病扩散的场所。

二是宣布疫区并封锁。当甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取法定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。

各省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。

三是实施交通卫生检疫。发生甲类传染病时，为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播，可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。

（三）防控措施的解除

根据法律规定，隔离措施、紧急措施、疫区封锁的解除，均由原决定机关决定并宣布。

三、突发事件应对法律法规对疫情防控的规定

突发事件应对法体现分级响应、应对的原则，按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，相应规定了国家建立健全突发事件预警制度，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

（一）传染病的突发公共卫生事件分级

根据国家突发公共卫生事件应急预案、突发公共卫生事件分级标准，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。其中涉及传染病的情形主要有：

特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）：①肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上省份，并有进一步扩散趋势；②发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势；③涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势；④发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行；⑤发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件；⑥周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。

重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）：①在一个县（市）行政区域内，一个平均潜伏期内（6天）发生5例以上肺鼠疫、肺炭疽病例，或者相关联的疫情波及2个以上的县（市）；②发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感疑似病例；③腺鼠疫发生流行，在一个市（地）行政区域内，一个平均潜伏期内多点连续发病20例以上，或流行范围波及2个以上市（地）；④霍乱在一个市（地）行政区域内流行，1周内发病30例以上，或波及2个以上市（地），有扩散趋势；⑤乙类、丙类传染病波及2个以上县（市），1周内发病水平超过前5年同期平均发病水平2倍以上；⑥我国尚未发现的传染病发生或传入，尚未造成扩散；⑦发生群体性不明原因疾病，扩散到县（市）以外的地区；⑧发生重大医源性感染事件；⑨预防接种或群体性预防性服药出现人员死亡。

较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）：①发生肺鼠疫、肺炭疽病例，一个平均潜伏期内病例数未超过5例，流行范围在一个县（市）行政区域以内；②腺鼠疫发生流行，在一个县（市）行政区域内，一个平均潜伏期内连续发病10例以上，或波及2个以上县（市）；③霍乱在一个县（市）行政区域内发生，1周内发病10—29例或波及2个以上县（市），或市（地）级以上城市的市区首次发生；④一周内在一个县（市）行政区域内，乙、丙类传染病发病水平超过前5年同期平均发病水平1倍以上；⑤在一个县（市）行政区域内发现群体性不明原因疾病；⑥预防接种或群体性预防性服药出现群体心因性反应或不良反应。

一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）：①腺鼠疫在一个县（市）行政区域内发生，一个平均潜伏期内病例数未超过10例；②霍乱在一个县（市）行政区域内发生，1周内发病9例以下。

（二）突发事件预警的发布、调整与解除

突发事件应对法规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

（三）突发公共卫生事件的应急反应和终止

根据国家突发公共卫生事件应急预案，发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。同时，要遵循突发公共卫生事件发生发展的客观规律，结合实际情况和预防控制工作的需要，及时调整预警和反应级别，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级预警和反应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低反应级别，及时撤销预警。

终止应急反应需符合以下条件：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。在程序上，特别重大突发公共卫生事件由国务院卫生行政部门组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报国务院或全国突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施；特别重大以下突发公共卫生事件由地方各级人民政府卫生行政部门组织专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报本级人民政府批准后实施，并向上一级人民政府卫生行政部门报告。

（四）应急反应措施

传染病疫情发生后的隔离救治和控制传播措施，主要在传染病防治法中规定。突发事件应对法律法规主要从应急和维护社会稳定的角度规定了10个方面的政府可以采取的应急处置措施：①组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；②迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；③立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；④禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；⑤启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；⑥组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；⑦保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；⑧依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；⑨依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；⑩采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

国家突发公共卫生事件应急预案从公共卫生事件的角度，分别对政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构、非事件发生地区等7方面的应急反应措施予以明确。其中，由各级人民政府负责的应急反应措施主要有：①组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处理；②根据需要，调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参加应急处理工作；③划定控制区域（根据传染病防治法规定宣布疫区范围、实施封锁等）；④疫情控制（即限制聚集，停工、停业、停课等）；⑤流动人口管理（即对流动人口采取预防和控制，对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察）；⑥实施交通卫生检疫；⑦信息发布；⑧开展群防群治（主要是组织街道、乡镇以及居委会、村委会协助做好防控工作）；⑨维护社会稳定，包括组织有关部门保障商品供应，平抑物价，防止哄抢；严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。

四、对新冠肺炎疫情防控工作的分析

根据法律法规及相关预案的规定，结合新冠肺炎疫情发生情况和防控工作，作简要分析如下。

（一）新冠肺炎疫情发生早期，相关地方未能及时启动防控工作。2019年12月8日，武汉首例经正式通报确认的新冠肺炎患者发病，12日确诊。12月27日，湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先向医院汇报4名接诊肺炎患者情况，医院立即上报江汉区疾控中心。12月31日，武汉市卫健委发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，发现有27例病例，指出多例与华南海鲜市场有关联；同日对华南海鲜市场进行大规模消毒。2020年1月1日，关停华南海鲜市场。1月3日、5日、11日，武汉市卫健委先后发布关于不明原因的病毒性肺炎情况通报，反映累计病例41例，其中11日通报中称未发现医务人员感染和明确人传人证据。自1月12日起，武汉市卫健委通报改为新型冠状病毒感染的肺炎情况，其中12日到16日的通报反映无新增感染病例；在14日发布了有关知识问答，称未发现明确人传人证据，不排除有限人传人可能；17日无通报；自18日起，通报有新增病例情况。20日，武汉市成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部。22日，湖北省成立疫情防控指挥部，同日启动重大突发公共卫生事件二级响应。24日，湖北启动重大突发公共卫生事件一级响应。

与之相对应的是国家卫生健康委和疾病预防控制中心相关工作时间线：2019年12月31日，国家卫健委第一批专家组到达武汉开展调查。2020年1月1日，国家卫健委成立疫情应对处置领导小组。6日，国家疾控中心启动二级应急响应。8日，国家卫健委专家组确认新冠病毒为疫情病源。14日，国家卫健委召开全国电视电话会议，部署疫情防控工作。15日，国家疾控中心启动一级应急响应。20日，国家卫健委发布公告，将新冠肺炎纳入乙类传染病，采取甲类管理，同日，钟南山院士向公众表示新冠肺炎确定存在人传人情况。

梳理疫情初期的事件时间线，可以看到疫情防控工作的关键节点是1月20日国家卫健委发布公告，将新冠肺炎纳入法定传染病。回溯之前武汉市卫健委公告和有关实际应对工作情况，存在两个方面的问题：一是早期公告未确认新冠肺炎为传染病，除第1次的公告中有“疫情”表述外，其他公告均未明确新冠肺炎为传染病。虽然在具体工作上已有开展流行病学调查、消毒和关停华南海鲜市场、提醒市民佩戴口罩等举措，但不足以动员社会公众积极预防。二是应急响应启动不够及时，根据突发公共卫生事件应急预案和分级标准，我国尚未发现的传染病发生或传入，尚未造成扩散时，即为重大突发公共卫生事件，应当启动二级应急响应；发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，即为特别重大突发公共卫生事件，应当启动一级应急响应。在1月6日，国家疾控中心已经启动二级响应，15日升级为一级响应，但到22日，湖北省方启动二级响应。

仅从制度角度分析，未尽早启动防控工作的一个原因在于“新传染病”与“法定传染病”的关系不够明确。传染病防治法规定了三类法定传染病，并明确由国务院卫生行政部门主要负责增减、调整传染病病种的工作。实践中，对于一个地方发生的不明原因群体性疾病，首先要确定其是否属于传染病，对于像新冠肺炎这样之前从未发生过的疾病，还要确定其是不是新传染病；确定为传染病之后，由国务院卫生行政部门予以公告确认。在确定新传染病的机制中，地方政府及其相关主管部门对早期的调查、防控工作有较大的自主权，可以影响工作的方向和进程，同时也会存在先由国家层面确定为传染病再开展防控工作的心理，由此导致防控工作被动滞后。

（二）在疫情防控工作中，没有运用宣布疫区措施，少数地方宣布应急状态不规范。宣布疫区是1989年传染病防治法制定时确立的一项防控措施，宣布疫区后，可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫，对甲类传染病疫区可以决定实施封锁。在国际公共卫生事件中也有疫区概念，由世界卫生组织宣布疫区，发布各国对相关国家或地区旅游、贸易采取卫生措施的建议。在2003年的非典疫情中，我国的部分地区被世卫组织宣布为疫区，当年4月12日，世卫组织将北京列入疫区，15日将广东、山西、香港和台湾地区列为疫区；6月24日，世卫组织解除了对北京的旅行警告，并从疫区名单中删除，这是我国非典防治工作取得阶段性重大胜利的标志。

在新冠肺炎防控工作进程中，包括武汉在内的各地方都没有宣布疫区。同时，湖北各地普遍采取了封锁措施，如武汉市疫情防控指挥部1月23日发布的第1号通告就是暂停全市公交系统运营和暂时关闭机场、火车站离汉通道，采取事实上的封锁举措。对人员、物资和交通工具的卫生检疫也在各地普遍实行。地方之所以没有运用传染病防治法的规定来宣布疫区，应当是考虑避免宣布疫区会对社会生活、民众心理造成冲击和影响。但也应当看到，明确宣布一定的地域范围为疫区，有助于精准化实行封锁措施，也有助于疫区之外的其他地方维护正常生产生活秩序。

少数地方在防控疫情中发布了实行“战时管制”的通告，如2月12日湖北十堰张湾区疫情防控指挥部发布《张湾区全域实施战时管制的紧急通告》，之后，孝感云梦县也发布了《关于在云梦城区实施战时管制的紧急通告》，“战时管制”一词引起社会舆论关注。从用语上讲，“战时管制”不是传染病防治法、突发事件应对法等法律中的用语；从具体措施上讲，这些通告中的“战时管制”主要是对楼栋实行全封闭管理、限制车辆行驶和居民活动等，与战争状态无关。再进一步讲，根据宪法，全国人民代表大会决定战争和和平的问题，全国人大常委会决定战争状态的宣布。地方在疫情防控中宣布“战时管制”，意图是强化防控措施，提高社会公众的防控意识，但发布战时管制的通告，是不严谨、不规范的。

（三）如何运用好法定的分类分级防控的措施，考验地方的治理能力。经梳理可以看到，传染病防治法确定了三类法定传染病，重点明确甲类传染病的防控措施，规定了传染病暴发、流行时的5类紧急措施和宣布疫区、交通卫生检疫等防控举措；突发事件应对法和相关的法规、预案确定了四级突发公共卫生事件，规定了10方面应急处置措施、9方面政府负责的应急反应措施。对于法定的防控措施同法定的三类传染病、四级突发公共卫生事件之间的关系，不应理解为是严格对应，不等于某种防控和应急措施只能在某一类法定传染病、某一级公共卫生突发事件中采用。法律规定的各项防控和应急措施是一个“工具箱”，供各级政府在应对传染病疫区时根据实际情况综合考虑、灵活采用。

在新冠肺炎疫情防控工作中，各地方采取的防控措施总体上是符合法律法规的，防控疫情在短时间内取得重大阶段性进展，也说明法律提供的工具是管用够用的。但不应忽视的是，在防控初期，一些地方出现了管控过度的现象，比如，对外地人员一律劝返，一律禁止非本地户籍人员进入其合法购买、租住房屋的小区，对被隔离人员锁死家门，等等。这些防控措施于法无据。还应当看到，各地方疫情程度不一，应当根据实际情况合理适度选用防控和应急措施，避免防控过度影响正常生产生活秩序，带来不必要的经济社会发展损失。对各地是否合理适度地运用法定防控和应急措施的情况，应当进行评估总结。

在此次疫情防控中的一些好的创新做法，可以用法律的形式固定下来。比如，用大数据的方式形成个人“健康码”，作为人员出入通行的电子凭证，为疫情稳定后尽快恢复人员流动、复工复产提供了便利。法律应当总结这样的创新实践，明确鼓励和支持运用可信可靠的方式，保证疫情期间健康人员、物资正常流动。

归结起来，对传染病防治法、突发事件应对法等法律的评估，可以从三个方面着手：一是评估法律在应对新传染病方面的制度是否存在需要完善的地方；二是评估法律规定的防控和应急措施是否有效运用，有关措施启动的前置程序是否进行；三是各地防控措施的运用是否合理、适度，创新措施是否可以纳入法律。

执笔人：研究室四局 王海冰

本文为《人大工作研究》2020年第13期