打造独立网络部队！美国加强网络战备势在必行的选择

编者按：2024年3月总部位于美国华盛顿特区的无党派外交和国家安全政策智库“保卫民主基金会”，发表美国哥伦比亚大学国际与公共事务学院的助理教授埃里卡·洛纳根（Erica Lonergan）博士和该基金会网络与技术创新中心高级主任、高级研究员、退役海军少将马克·蒙哥马利（Mark Montgomery）共同撰写的报告，全面回顾美国网络空间军事力量发展历史与现状，全面分析了美国网络司令部在战备训练、人才招募和保持、组织文化建设、装备采购等多方面面临的挑战，并提出构建独立的美国网络空间部队的建议。该报告为深入了解美国网络空间军事力量构成和发展提供了第一手资料，特摘编内容如下。

【综述】打造独立网络部队——美国加强网络战备势在必行的选择

编译：学术plus高级观察员 大林

内容主要整理自外文网站相关资料

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该报告认为，美军网络空间力量生成体系能力相对其他领域尚有欠缺，陆、海、空和海军陆战队都有各自的招聘、培训和晋升体系，却没有形成统一的网络军事人才通道。这使负责网络军事攻防行动的美国网络司令部缺乏真正出类拔萃的人才。过去十年，国会两党明确表达了对网络人才问题的强烈关注，但军方领导人往往通过灵活统计数据来掩盖人员短缺问题。要从根本上解决问题，需要在陆、海、空、海军陆战队和太空部队的基础上建立一支新的独立武装部队——美国网军，这将有助于优先构建统一的方法，招募、培训、晋升和留住符合网络司令部需求的人才，建立网络战争学院，开展高级研究和训练。美国网络部队最初可由约1万人组成，随着时间的推移可能会有所增长，规模较小的军种在招募熟练人才方面更具选择性和灵活性。

一、美国网络空间军事力量的历史与现状

该报告指出，近40年来，美军一直将部队组建的职责（即为特定领域“招募、训练和装备”人员的当务之急）与部队使用的职责（在战斗中使用部队）分开。各独立军种——陆、海、空、海军陆战队和太空部队——负责组建部队，而美军联合作战司令部则负责使用部队，并可向每个军种提出人力需求。除网络空间外，美国在每个领域都指定了一个军种最终负责该领域的部队组建。

2010年美国国防部整合已有网络力量，在美国战略司令部下建立了网络司令部。网络司令部的负责人同时兼任国家安全局（NSA）局长，后者是负责信号情报和网络安全服务的情报部门。网络司令部负责保卫国防部信息系统，支持网络空间的联合部队指挥官，并在网络空间以及其影响的物理空间增进国家利益。

各军种也组建了负责信息和网络行动的部门，包括：第16航空队（16th Air Force）、陆军网络司令部（Army Cyber Command）、舰队网络司令部（Fleet Cyber Command）和海军陆战队网络空间司令部（Marine Corps Forces Cyberspace Command），用于支持各自作战领域的行动。

2018年，时任美国总统特朗普将网络司令部升级为联合作战司令部。此举保留了双重职责的领导架构，搭建起网络司令部与国防部长直接沟通的渠道，并赋予网络司令部申请预算经费的更大权力。

当前美国网络空间军事力量基本构成

美军的网络空间作战部队（Cyberspace Operations Forces，COF）包括进行侦察、作战环境准备和网络行动的部门，以及下属的后勤和行政部门。此外，COF还包括国防部网络作战中心和网络安全服务提供商，这些服务提供商执行传统的网络防御和信息技术（IT）支持功能，后者占COF人员的大部分。另外，一些在COF之外美军现役网络人员履行传统的业务职能，保护特定军种的系统，并支持其他职能或战区（参见图1）。

图1网络空间作战部队

在COF内部，网络任务部队（Cyber Mission Force，CMF）负责指导、协调和执行网络行动。CMF约有6200名军事和文职人员，不到COF人数的3%。CMF目前包括133支网络部队。国防部2022年称，CMF将扩张到147支网络部队。2018年，网络司令部证实，最初的133支CMF部队已经实现完全作战能力（Full Operational Capacity，FOC）。事实上，现有部队尚未达到宣称的能力水平。

网络司令部职责的演变

网络司令部自成立以来一直有权在国防部控制的网络之外开展非武装冲突的行动。2019财年《国防授权法案》（NDAA）明确将网络行动定义为“传统军事活动”，并授权国防部在“外国网络空间采取行动以扰乱、击败并阻止”针对美国政府和美国人民的网络攻击，使网络司令部可以更广泛地规划和执行网络行动。特朗普政府的《第13号国家安全总统备忘录》（NSPM-13）简化了军事网络行动授权流程。拜登政府很大程度上保留了NSPM-13的举措。

网络司令部还不断获得了新的采购权和人员管理的法定职责。此前，各军队是网络司令部采购的执行代理，尽管网络司令部也拥有有限的合同采购权，年度上限为7500万美元。2022财年《国防授权法案》为网络司令部提供“增强预算控制”（Enhanced Budgetary Control，EBC），直接管理装备CMF的资源。这些EBC授权将于2024年全面生效。尽管如此，2024财年预算中网络资金的最大份额仍归属于各军队。网络司令部申请预算约29亿美元，而国防部各军种的网络空间活动预算申请总额为135亿美元。而且，网络司令部仍将依靠这些军队来执行国会拨款的大部分资金。

国会对网络司令部的担忧

2013年以来，国会试图通过24项不同的立法来解决网络空间部队设计和战备问题。过去十年中，国会几乎每年都要求提供有关军事网络战备情况的信息或报告，这清楚地表明国防部无法解除国会的担忧。

鉴于“关键工作岗位上熟练人才的长期短缺”，2023财年《国防授权法案》指示国防部长研究各军种在网络部队组建方面的责任。除其他问题外，该研究还应该探讨是否应该由单一军种负责部队的组建。网络司令部在其2023年5月发布的战略优先事项中含蓄地承认了其部队建设存在挑战，誓要提高战备水平，加强招募和留住作战人员。与此同时，国防部正在制定所谓的“网络司令部2.0”计划，解决军方如何组建和训练网络部队的问题。

二、当前模式的差距和挑战

该报告基于对在网络领域具有丰富的领导和指挥经验的现役和退役军官的超过75次采访，提供了迄今为止最直接和最令人信服的证据，证明美军当前网络力量生成模式和战备状态的缺陷。虽然使用部队是网络司令部的责任，但组建部队的责任分散在五个军种。这个系统不能满足网络培训和采购的独特需求。从根本上说，目前的战备问题源于现有的军种都没有把网络空间作为优先考虑的对象。网络作战始终被视为所有军种的支撑实体。目前的体制使这些作战力量的生成面临更加复杂的挑战。每个军种都采取了自己的解决方案，从而导致不一致和缺陷。

一是难以招募和留住人才。网络任务部队缺乏人才，一直并将持续成为整个部队的严重限制因素。2022年，美国政府问责局（Government Accountability Office，GAO）的一份报告也指出所有军种部门“在留住合格的网络人才方面继续面临挑战”。当前招募和留用不足是由多种问题造成的，其中一些问题是现行体制固有因素造成的。首先，各军种没有利用其掌握的工具来加强对高素质人才的补贴，各军种也没有公平地补偿他们。此外，各军种对其作战人员必须服役的时间有不一致和设计不佳的问题。更糟糕的是，军种文化、领导力和生活质量的问题会影响人才的留任。

二是不一致的职业领域设定、技能组合和培训。在整个军种中，与网络相关的职业领域评估、分配、设定和技能组合都是不合理和脱节的。这种分散的方法破坏了培训和人事管理。目前，进入网络司令部的军人所具备的技能既不一致，也难以履行其基本工作职责。这一问题的根源在于各军种不仅对其网络作战人员使用不同的名称，而且对其培训也不同——没有考虑到网络司令部的需求。

各军种部门在专门的培训中心培训网络人员。这些中心没有统一的培训系统或标准。每个军种都发展了自己的训练模式和路径，其确实有一些重叠，但在大多数情况下并不同步。如果没有一个全面的网络军种、相关愿景和明确的使命，网络培训将继续产生不平衡和无效的联合劳动力，各军种部门将继续考虑本部门的优先级工作和特定的职业道路。图2对比了网络司令部定义的工作角色与军官和士兵特定的网络职业领域名称和头衔。这两者之间几乎没有重叠之处。

图2 军种特定的网络职业领域设定和网络司令部工作角色

此外，每个军事职业专业（MOS）的基于军种的培训并不适合任何特定的网络司令部工作角色。各军种不知道其是否有“执行关键任务的合适人员”。与其他作战领域相比，美军在培训网络军官上花费的时间和金钱相对较少。各军种的军官队伍也缺乏持续的培训。

三是晋升过程不注重技术能力。各军种决定其网络人员的晋升，但其使用的是为传统世界（非网络世界）设计的系统。这些系统注重指挥经验——通常是在非网络领域——而不是技术能力。其结果是，军中充斥着可能是优秀领导者的委任军官和士官，但他们缺乏出类拔萃所需的网络技能和经验。标准的军种流程要求个人必须担任过某些职位才能晋升。这些角色通常与网络司令部的优先事项完全无关。更加雪上加霜的是，各军种负责晋升流程的人员通常缺乏必要的网络知识，无法作出有效的晋升决策。

目前的网络人才晋升制度“剥夺了所有高技术职业领域最合格的专家”，并造成了恶性循环。潜在的网络领导者不能指望从具有该领域经验的上级那里获得指引。面对技能进一步发展的阻碍，有才华的网络军官选择其他道路或完全退出军队，剥夺了下一代有网络经验的领导能力。

四是缺乏行政、情报和心理健康支持。各军种为网络司令部提供的行政支持不足，导致网络司令部为数不多的合格网络作战人员被从作战职责中剥离出来，以处理行政职能。能在作战任务上投入大量时间的分析人员非常少，只有不到10%的团队成员在团队中工作超过一年，这给少数有经验的分析师带来了执行运营和培训新员工的巨大负担。强加给网络作战人员的行政负担成为他们在合同或服役期满后决定离开的一个因素，这加剧了人才流失。

网络侦察和目标支持对于进攻性网络行动的有效性至关重要，但网络司令部目前得到的情报支持不足。网络司令部拥有一个联合情报行动中心，为作战力量部署提供情报。然而，网络作战缺乏一个专用的全源网络空间情报中心，以收集关于对手网络能力和战斗命令的基础性、持续的情报。建立这样的中心也很可能会面临人员短缺，除非美国建立网络部队。

网络作战人员在紧张的环境中工作，但不能获得与其他领域同行相同的休整时间。心理健康计划存在于整个国防部，包括特种作战部队、飞行员和涉及无人机飞行行动的操作人员。目前缺乏针对网络人员面临的独特挑战的方案，这源于军种（以及特定的指挥官）不了解网络作战人员的工作角色和任务以及心理健康服务的必要性。

五是军种控制和业务需求削弱全面作战能力。由于各军种保留了对分配给网络司令部人员的行政控制，这军种可抽调这些人员来满足与其网络角色无关的军种相关需求。这是网络司令部无法让所有133支CMF队伍达到全面作战能力（Full Operational Capability，FOC）状态的一个重要原因，也是难以维持该状态的重要原因之一。

各军种没有招募和培训足够的网络人员来填补133支CMF团队。为实现达到FOC状态，根据多名受访者的说法，熟练的网络作战人员被重复计算，以使其看起来像是所有团队都全力以赴。相同的人员从最近认证的团队转移到新团队，直到所有团队都通过认证。大多数网络保护团队从未超过其预期的75%，而是依赖于一个由经过充分训练的核心人员组成的小组，他们被高机动配置以掩盖大多数士兵没有经过充分训练的现实。

六是采购挑战。各军种继续享有网络空间预算和采购权力方面的优势，但没有适应网络司令部的工具采购时间表。因此，网络司令部被困在过时的能力中，被迫借用国家安全局的工具，这解释了为什么评估认为“将网络司令部从国家安全局剥离会产生有害影响”。

认识到这一问题，国会多次介入，授权网络司令部在采购能力方面拥有更大的控制权，从而导致渐进式的改变。根据国会最近的指示，网络司令部将在2027年承担“与军种同等的采购决策权”。自2016财年NDAA通过以来，网络司令部已雇佣一些采购专业人士，这只能满足管理其30亿美元预算所需人员的一小部分其仍继续依赖军种代表其进行大额采购。尽管网络司令部已拥有采购权威和EBC授权，但网络活动大部分资金仍然来自于军种部门。然而，这些军种在网络相关能力、设备、培训和教育方面缺乏统一的支出流程。这导致了冗余和不同的努力，没有有效的联合作战准备。

三、反对网络空间独立建军的理由

该报告指出，一些专家承认网络司令部面临着军事力量生成方面的挑战，但其反对组建一支独立的、统一的网络部队。

反对理由1——独立的网络部队将在短期内对战备状态产生负面影响，并为其他军种带来预算和人员问题。这一批评声音认为，创建一支独立的网络部队将剥夺军种的关键人员。将目前专注于军种网络架构和内部系统防御的有能力的信息技术和网络安全专业人员迁移至网络部队将导致军种缺乏熟练人员。然而，仅转移网络任务部队（CMF）的人员（不包括军种部门的信息技术和网络安全人员）将使这一潜在问题变得没有意义。同时，将人员和预算从各军种转移到网络部队，将带来难以克服的行政负担。

在建立太空部队之前，与太空有关的人员和投资的优势已存在于空军部门内。但目前专注于网络空间的人员和资金更加分散。虽然这是事实，但各军种都有用于军种间转移的现成方法。通过简化这些转移程序，太空部队在头两年就获得了超过1.3万名军事和文职人员。

反对理由2——太空部队可负责网络空间的军力生成。一些评论认为，国防部应在太空部队的控制下将网络和太空作战结合起来。支持这一观点的人士倾向于认为军种的价值至少在一定程度上取决于其规模。目前，太空部队规模不大，但将从8400人增加到16000人，并可能根据太空行动的重要性继续增长。其中一小部分高技能的人才可以在网络空间发挥作用。

该观点还假定了太空和网络空间之间的内在联系。通信卫星等太空资产，确实在信息传输方面起着关键作用。同样，许多地面作战和武器系统也依赖于太空资产，但这并不意味着太空部队应该为地面作战培训人员。作为不同的作战领域，太空和网络空间各自具有独特的“人员、训练和装备”需求。

反对理由3——特种作战司令部模式比网络部队更适合网络空间。也许最常见的反对意见是，网络司令部应该参照特种作战司令部（SOCOM）模式——尽管SOCOM在其30年的历史中也经历了成长痛苦。然而，虽然SOCOM和网络司令部都拥有高度熟练的作战人员，但二者在其他方面是非常不同的。

在SOCOM模式中，每个军种都为SOCOM提供适合其特定领域技能的专家。SOCOM实际上从这种独一无二的分布式力量生成模型中获得了力量。然而，不存在只有特定军种才能提供的陆、海、空特定的网络技能，创建特定于军种的任务部队、不同的指标、军事职业专业等来应对大规模的网络攻击是没有意义的。SOCOM和CMF的架构是两种完全不同的组织模式，如图3和图4所示。SOCOM的组织架构包括许多次级联合司令部和地域司令部，这不能反映CMF的必要架构及其组成部门。

图3 SOCOM架构

图4 CMF架构

SOCOM也面临着与网络司令部同样的挑战，即从不同的军种部门招募人员。军种对重叠技能集的定义不一致，导致不兼容。这使得互操作性具有挑战性，特别是在动态的、高作战节奏的环境中。尽管国防部对SOCOM的组织、领导和运作方式相当满意，但GAO在2022年10月的一份报告中指出，SOCOM在监督、指挥和控制方面面临的挑战。SOCOM对多个军种的依赖使得一些挑战不可避免，但美军有一个更好的选择来建立网络部队。

反对理由4——网络司令部应承担部队生成责任。一些观点认为，网络司令部不应该创建一支网络部队，而是应该从其他军种中吸收部队生成的责任。该做法从1986年的《戈德华特-尼科尔斯法案》（Goldwater-Nichols Act）中为与网络相关的军事事务开辟了一个例外。该法案具有里程碑意义，划定了武力生成和武力运用之间的界限。

在这种情况下，网络司令部司令除了担任国家安全局局长的职责外，还将负责网络部队的组建和招募。虽然网络司令部和国家安全局的“双帽”架构最初是暂时性措施，但目前来看，这仍然是有利的。但同时领导两个组织对指挥官而言的职责已经很重，增加第三项部队生成的职责将使指挥官留给其他两项职责的时间更少，甚至迫使国防部切断国家安全局与网络司令部的联系。

四、关于网络部队的设想

该报告认为，上述挑战只能通过创建网络部队作为网络作战力量生成器来解决或至少显著缓解。网络司令部仍作为主要作战力量使用者。这支新的网络部队可能隶属于陆军部门，就像海军陆战队隶属于海军部门、太空部队隶属于空军部门一样。

最初，网络部队将由目前的网络任务部队（CMF），包括6200人军事、文职和承包商人员组成的任务组（见图5）。除了CMF，网络部队还可从目前隶属于SOCOM企业的网络作战人员吸收一定兵力。

图5 新网络部队的初始构成

此外，网络部队将需要转移（或增加）支撑人员和基础设施。各军种可能需要保留一些网络支撑人员，但每个军种中一定比例的网络部队生成特定人员将转移给网络部队，特别是网络部队培训机构所需的人员。有必要招募一些现有的网络部队人员，以填补支撑人员的剩余缺口。这种转移不应使任何一个军种的资源紧张。总体而言，网络部队最初可能包括大约1万人，但随着网络威胁的持续增加，这一数字可能会随着时间的推移而增加。

最重要的是，网络部队的创建将不需要大规模或复杂的人员调整，军种将保留国防部信息网络（DODIN）的网络防御人员和信息技术基础设施管理能力。然而，建立一支网络部队，将阻止军种保留人员开展进攻性网络空间行动。图6说明了网络部队和各军种的拟议职责。

图6 网络部队和军种的拟议职责

网络部队的初步预算约为165亿美元，只是陆、海和空上千亿美元预算的一小部分。这一估算包括国防部当前为网络空间行动分配的预算（135亿美元），减去来自军种的网络安全投资（5.11亿美元）。预算还包括目前在EBC授权下为网络司令部划拨的资源（约29亿美元）、军事人员基金（6.2425亿美元）和培训资源。一个可能的参照系是太空部队的预算，国防部2024财年为其申请了300亿美元。网络部队成立后，其他军种的预算可能会略有减少，但减少的主要原因是网络部队生成成本的降低，这得益于消除冗余带来的效率提升。网络部队将专门为作战能力整合采购过程。网络部队不应成为其他军种的信息通信服务提供商，该角色会分散其在作战优先级上的注意力。

建立一支网络部队也会使国家安全局（NSA）受益。NSA四分之一的工作人员是现役军人，目前由各军种部门提供。但这些部门并不为成功完成NSA的任务负责。有了专注于提供训练有素网络人员的网络部队，NSA将获得更多高质量的人力资源。如果操作得当，在向独立的网络部队过渡的过程中，美军网络部队的总体战备状况应不会受到影响。相反，网络部队将获得更多的作战重点和方向，同时巩固采购过程和最大化预算效益。

五、结论

该报告的结论认为，考虑到网络司令部目前的资源、能力和权威，美军在网络领域处于有利地位。但最近国会研究、独立分析和审计，以及对现役和退役军人访谈的显示了相反的情况。此前，增加美军网络战备的尝试都以失败告终。诸如将网络司令部提升为联合作战司令部、承诺扩大网络任务部队和提升预算控制授权等措施没有解决重要的潜在部队生成问题。美国政策制定者必须承认这一艰难的现实，即军方试图挽救现状，但未能成功。

这种失败源于一个基本事实，即非网络军种负责网络作战力量的生成。解决方案是建立一支独立的、统一的网络部队。虽然许多专家长期以来一直呼吁建立一支独立的网络部队，但政策制定者尤其应该倾听那些具有直接、广泛作战经验的军人的声音。美国在重组、分配资源和发展可持续的网络部队战备方面的机会有限。美国军方未能独自解决这个问题。只有国会才能创建一个新的独立机构，现在是议员们采取行动的时候了。

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