专家研讨丨完善干部绩效考核体系的有效路径

2020年10月24日，中共中央组织部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》（以下简称《通知》），要求“改进地方党政领导班子和领导干部推动高质量发展的政绩考核”。然而，如何通过政绩考核有效提升领导干部推动高质量发展的工作能力，仍有许多理论难题需要探讨，仍有不少实践难题需要破解。

中国社会科学院政治学研究所研究员、行政管理研究室主任贠杰认为，应当重视政绩考核的基本制度建设，整合政绩考核评价主体，强化政绩考核结果运用，构建科学有效管用的政绩考核体系，进而激活党政干部在推动高质量发展、建设社会主义现代化国家进程中的干事创业的积极性、主动性、创造性。复旦大学国际关系与公共事务学院教授李春成认为, 改进推动高质量发展的政绩考核体系需要全面历史辩证地评价领导干部的政绩、通过信息公开提升政绩考核公信力，也可以构建勋章—系数—排行榜评价体系，优化政绩考核内容指标。

核心观点：

政绩考核的实践难题有哪些？

1、考集体还是考个体。如何有机整合集体主义政绩考核与个体主义政绩考核，正确处理领导班子集体政绩与领导干部个体政绩之间的关系？

2、考人还是考绩。组织人事部门到底是根据领导干部的实际政绩判定领导干部的内在品性，还是根据内在品性推定其可能的政绩表现？

3、显绩还是潜绩。如何衡量和考核那些“着眼长远、着眼根本的潜绩”？当存在“显能”与“潜能”的不一致现象时，如何对待和考量“潜能”？

4、后果论还是道义论。作为“指挥棒”和“导航仪”，领导干部的政绩考核体系力图选拔的理想人选是兼顾后果论的道义论者，还是兼顾道义论的后果论者？

5、官评还是民评。哪些领域、哪些项目适合引入群众评议？应赋予群众评议在整个政绩考核体系中什么地位与权重？如果出现“民评”与“官评”相冲突的情形又该如何处理？

建设推动高质量发展政绩考核体系有哪些重点环节？

1、重视政绩考核的基本制度建设，提高规范化水平。

应从政绩考核评价的制度化短板出发，尽快出台相关法律规范，使考核评价能在一套明确的制度规则下运行，切实提高考核工作的制度化、规范化水平。

2、整合政绩考核评价主体，加强系统集成和协同高效。

应按照“考少、考精、考重点”的原则，建立导向正确、措施科学、考准考实、简便管用的考核评价体系，着力破解多头考核、重复考核、繁琐考核、无用考核等问题。

3、强化政绩考核结果运用，充分发挥指挥棒作用。

必须进一步明确考核评价结果的责任主体，重视加强考核结果运用，建立有效的干部激励机制，激发干部担当作为和创业干事的内在动力。

4、科学有效的考评指标体系是干部政绩考核的关键。

应构建科学、有效、规范的考评基本技术路线，更加重视大数据等新技术手段在干部政绩考核体系建设中的应用，不断提升考核的科学性和精准性。

更多精彩观点

01

政绩考核的实践难题

1、考集体还是考个体

《通知》将“领导班子和领导干部”视为同一行动主体和责任主体，体现了集体主义价值观。从集体主义的逻辑看，领导干部个体是领导班子集体中的一员，承担并履行着团结责任、连带责任和忠诚义务；领导班子的所有成员荣辱与共、利害攸关、责任共担。严格执行的集体考核和奖惩制度有利于强化领导干部的大局意识、忠诚意识和集体责任感，但也面临现实中的“集体行动逻辑”困境，难以解决“搭便车”问题。因此，有不少人主张个体主义观点，认为必须将目标责任、发展实绩精确到人、归因到人，以破解集体行动难题，提高考核的精准性。然而，这种主张显然忽视了公务与政绩的集体合作性质，同时还可能破坏公共事业发展所必需的集体主义精神。

2、考人还是考绩

“考人”论的理论支撑是关于人类行为的社会认知学派，认为意义认知和内在观念是行为的决定因素。行为主义学派则认为人的行为主要甚至全部是外在环境的结果，不存在对于行为具有决定意义的本质与人格；只要制度合理、激励得当，所有领导干部都能为我国经济社会高质量发展作出贡献。行为科学研究表明，人的行为既不是完全由外在环境决定的，也不是完全由内在人格决定的。纯粹的理论往往会导致实践的片面。但是，行为主义观点也提醒我们，不宜对领导干部进行本质主义的人品评判、“先定”地判定领导干部的政绩。事实上，领导干部的政绩观念也绝非“先定”的、一成不变的，关键还要看如何教育、引导、激励和管理。

3、显绩还是潜绩

现代科学革命是从测量数字开始的；人们普遍认为没有测量得来的数字，就不可能客观认识这个世界，也就不可能推动世界的进步。这种科学理念在政绩考核中的直接表现就是，政绩考核只考察可观察、可测量的政绩，越是客观的、可测的政绩越容易受到关注，譬如地区财政收入增长速度、GDP总量、人均GDP、投融资总量、市容市貌、基础设施等。若是如此，又该如何衡量和考核那些“着眼长远、着眼根本的潜绩”呢？譬如法治建设、精神文明建设、人口素质的提高等。就领导干部个体而言，其能力与政绩表现受到客观条件、前期基础乃至团队合作等外在因素的约束。此外，还存在“显能”与“潜能”的不一致现象，那么，又该如何对待和考量其“潜能”呢？

4、后果论还是道义论

对后果论还是道义论的追问，近似于德国社会学家马克思·韦伯所讲的责任伦理与信念伦理间的选择，也同样适用于领导干部政绩考核。奉行后果论的政绩考核关注的只是领导干部的政绩结果。后果论者重视的不是手段和程序的自在价值，而是其对于实现某（正当）结果的工具价值；忽视的不是手段和程序的成本与代价，而是手段和程序的正当性和合理性。与此相反，奉行道义论的领导干部讲究的是出于对理想信念和责任担当的敬重而行事，不计利弊得失，不管后果如何。

5、官评还是民评

《通知》要求“增强政绩考核群众参与度，注重分析群众主观感受指标”，“充分反映群众感受、体现群众评价”。由于缺乏全面的信息和相关专业能力，人民群众主要基于自身体验，通过“具身认知”对领导干部的政绩进行直观的认知和评判，具有较强的主观性和特殊性。人民群众的具身认知和体验式评价既是领导干部民生政绩和公共服务精神与能力的“试金石”，也是“形象工程”“政绩工程”的“照妖镜”，同时还能克服官方、专家基于文案和宏大叙事的政绩考核可能产生的弊端。但这只适用于老百姓能够切身体验的领域，而对于那些“专业性高、针对性强、群众难以立即有切身感受”的政绩，一般群众评议或公众评议的信度和效度则难有保障。

除了上述涉及认识论的难题以外，政绩考核还存在诸多操作性难题，譬如政绩考核的主体结构、对象选择、内容范围、指标体系、实施流程、结果形式、结果运用等。

02

政绩考核的认知偏误

1、代表性偏误

政绩考核者在考核领导干部的政绩时，往往会“直觉”地依据被考核者在考核谈话和述职中的一些“动人心弦”的言论和故事、被考核者的典型事迹和业绩、“形象工程”“门面工程”“样板工程”等对其综合政绩进行打分和评价，导致不少地方领导干部挖空心思“玩概念”、资源扎堆“创样板”。尽管这些靠人力物力财力堆出来的新概念以及样板工程的可复制性、可推广性、可持续性令人质疑，但考核时人们还是容易落入代表性偏误。

2、易得性偏误

政绩考核主体，尤其是依靠具体认知和体验式评估的公众，往往会更为看重那些被媒体广泛报道过、容易想得起、看得见、摸得着的政绩信息，也更倾向于依据被考核者提供的现成资料进行考核，喜欢听汇报、看（被安排的）现场，由此就可能忽视基本面数据，无视那些被有意不让看见、不让得知的情况信息，有意无意地进行了选择性感知，从而赋予易得性政绩更好的评价、更大的总体权重。这不仅会使政绩考核中出现前述“重门面不重实效”“重示范不重普及”等偏误，还会导致“重数量不重质量”“重规模不重质地”“重汇报不重实情”等问题。

3、损失厌恶

政绩考核中，被考核者、甚至考核者，都可能表现出损失厌恶倾向。被考核者可能强调其功绩和贡献而隐瞒或淡化其缺点和错误、突出其努力和收益而回避或淡化其政绩的成本投入，试图利用易得性偏误得到好评。考核者则会因为一些微妙的心理产生损失厌恶倾向。其一是“框架效应”。“政绩”这一语义框架，有可能使考核者进入某种积极的认知框架而更倾向于去发现正面结果、给予肯定性评价。其二是所谓的由结果导致的直觉偏差。有研究发现，在其它条件相同的情况下，个体认为正面结果事件发生的概率要高于负面结果事件发生的概率。其三是在“政绩考核”框架下对“严管和厚爱结合、激励和约束并重”等考核原则的“善意”领会。正是在这种复杂的损失厌恶心理作用下，考核者可能不“情愿”去批判性审视政绩的成本与代价、去追究被考核者的问题，导致政绩考核中出现“重投入不重产出”“重收益不重成本”“重功绩不重问题”等问题。

4、确定性效应

在政绩考核中，考核者往往会偏重既有的也即确定的显绩，而对未来的、潜在的绩效给予偏低的评价。确定性效应还折射出人们的时间偏好：较之未来的、因而也是蕴含风险和不确定性的长期效用，人们更为看重当下的、实时的，也就是确定性高的短期效用。支撑“重时效不重长效”的是这样一种政绩时间观：人们往往（未必自知地）倾向于认为，所谓的政绩考核就是对已经做出、已经发生的阶段性政绩的考核，既不包括此前的，也不包括之后的。对于政绩的这种“断代式”时间观念，既不科学，也不合乎事实，还与中央文件精神相违背。

03

政绩考核体系的重点环节

1、重视政绩考核的基本制度建设，提高规范化水平

制度化建设是考核评价机制建设的一项基础性工作，不仅关系到政绩考核的权威性和规范化，而且关系到经济社会发展质量和干部作风转变的实践成效。目前，由于缺乏政绩考核评价的专门性法律和完善的评估制度体系，考核评价工作的制度化建设水平远不能满足实践发展的需要，这导致考核评价的客观性、规范性、独立性不强，考核评价职责和目的不明确，完善的组织机构和机制建设难以落实，考评工作的主观性、随意性较为突出，考核结果缺乏制度化运用等一系列不良后果，严重制约着考核评价工作的规范发展。

在实践过程中，应该重视加强制度化建设，通过国家法律和行政法规的形式，规范政绩考核主客体的权力与责任，确保考核评价信息真实有效，使政绩考核评价落到实处。有鉴于此，应从政绩考核评价的制度化短板出发，尽快出台相关法律规范，使考核评价能在一套明确的制度规则下运行，尽可能减少不必要的人为因素干扰，切实提高考核工作的制度化、规范化水平。

2、整合政绩考核评价主体，加强系统集成和协同高效

政绩考核工作不是种类和数量越多越好，而应注重在全面、系统、准确基础上的科学有效。目前多头考核、名目繁多、频率过高、重复考核、基层“迎考”负担重等问题，是一些地方考核评价工作中普遍存在的问题，也是形式主义官僚主义在基层的突出表现。在实践中，县乡基层往往要面对中央、省、市各级各类考核，以及不同部门的专项业务考核，每项考核都要报送繁多的材料和数据，往往使基层疲于应付。在中央大力整治形式主义官僚主义的态势下，一些考核项目得以精简，但更多考核以“非考核”的检查形式存在，或以不发文件的口头形式存在，基层负担并未真正减轻，对考核工作的抱怨和抵触情绪仍旧存在。

在实践中，进一步明确和整合考核评价的各类主体，按照集中统一原则，由一个或少量机构承担考核评价职责，将各类各级考核纳入到统一的综合考核体系中，建立起科学有效管用的长效机制，从源头上杜绝多头考核和重复考核。同时，也应注意避免为减轻考核负担而大幅精简考核指标和考核任务的不良倾向，保证政绩考核的科学性和有效性。

3、强化政绩考核结果运用，充分发挥指挥棒作用

考核评价工作是选拔激励干部的重要基础，是监督管理干部的必要手段。目前，一些地方和部门在考核评价过程中普遍存在对考核结果运用不充分不及时的问题，致使考核预期目标与实际效果脱节，失去了考核评价的严肃性和权威性。因此，必须进一步明确考核评价结果的责任主体，重视加强考核结果运用，使执纪问责有依据、有支撑，以科学的考核评价为基础，建立有效的干部激励机制，激发干部担当作为和创业干事的内在动力。

首先，要做到及时反馈考核结果。在明确组织绩效和个人工作绩效的责任基础上，通过个别谈话、工作通报、会议讲评等方式，实事求是地向领导班子和各级干部反馈绩效考评结果，肯定成绩、指出不足，传导压力、激发动力。其次，要做到干部考核结果与干部选拔任用相结合。将平时考核、年度考核、专项考核、任期考核的考核结果有效贯通，作为干部选拔任用的重要参考，充分激发和调动干部工作积极性。最后，要做到干部考核结果与激励机制相结合。建立健全考核结果奖惩制度，坚持物质激励与精神激励相结合，坚持正向激励与强化问责相统一，从而有效鼓励先进、鞭策落后，激励干部担当作为。

4、科学有效的考评指标体系是干部政绩考核的关键

科学有效的考评指标是政绩考核体系的核心和关键，是保证干部政绩考核精准、科学的生命线。进入新世纪以来，干部政绩考评实践研究逐步丰富和深化，指标体系建设也在不断推进。但是，评估模式和基本技术路线的不成熟，已成为制约地方政府绩效评估实践发展的主要因素。这主要表现为政府的自我评估色彩过强、评估的客观性、开放性较弱，缺乏具有解释力的绩效考核指标体系设计；指标设置不科学、不系统，往往将综合绩效、部门绩效、人员绩效和政策绩效混同，指标体系的形成多为工作指标的抽取和排列组合，随意性、变动性和差异性较大，缺乏科学系统的专业理论支撑；同时，政府绩效结构设计刚性特征明显，绩效改进余地和评估激励作用受限；等等。

大数据时代的来临，为重塑政绩考核模式提供了难得的机遇。一方面，绩效评估质量将会更高。在大数据时代，拥有数据的规模、活性及解释运用能力将成为政绩考核评估能力的重要组成部分，对数据的占有和控制将有助于创新政绩考核的模式，并成为提升政府绩效评估质量的关键因素。通过数据痕迹和聚类分析，政府绩效评估的结果将更加准确、更为精细。另一方面，绩效评估效率将会更高。大数据以处理海量数据、非结构数据和即时数据见长，可以短时高速处理百万维度以上的数据并使数据动态可视化展现，大大提高政府绩效评估的效率和时效性，从而改善传统政府绩效评估存在的数据滞后和评估效率不高的问题。这就使得政府绩效考核评估更加全面、客观，同时降低了对传统政府绩效数据的依赖，大大增强了评估的独立性，对重塑干部政绩考核的模式，具有划时代的意义。

文章来源：《国家治理》周刊2020年11月第4期《科学有效的考评指标体系是干部政绩考核的生命线》（作者：中国社会科学院政治学研究所研究员、行政管理研究室主任 贠杰）

《国家治理》周刊2020年11月第4期《领导干部政绩考核：实践难题、认知偏误与完善建议》（作者：复旦大学国际关系与公共事务学院教授 李春成）

原文责编：贺胜兰 / 司文君 ；司文君 / 臧雪文

新媒体责编：张凡

视觉：刘洁

（图片来自网络）