四类常见的混合项目 如何准确界定项目属性

在政府采购中，如果一个项目的采购标的包含货物、工程、服务两种属性以上，整个项目的属性如何界定就常常会出现争议。本期介绍了 四类常见的混合项目中，采购人是如何界定项目属性的，供参考。

采购实践中大多数的项目属性是比较容易界定的。政府采购货物和服务招标投标管理办法（财政部令第87号）第七条规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定”。其中“无法确定的”是指同时包含货物、工程或服务中两种属性以上的“混合型”或“模棱型”属性的项目情形。采购人、代理机构应重视对此类项目属性的恰当界定和厘清其法律法规适用，这对于项目的顺利实施很有必要。

对于“混合型”或“模棱型”项目属性可以从3个方面来考量并界定。一是预算占比原则。以采购预算金额的占比界定“混合型“或“模棱型”项目属性的办法是应该最简单易行，适用情形最广，也最不容易因产生分歧而引发质疑的办法。二是内容侧重原则。如果采购人或项目更侧重于供应商服务能力，界定成服务类就更恰当；如果更侧重于技术参数性能，界定成货物类则更恰当。三是实施有利原则，采购人可综合预判和充分考虑项目界定成不同属性后可能会遇到的问题进而择优而定。例如时间因素、财政投资评审可行性等一些地方性的客观因素。

一、挂灯笼和国旗等节日装扮政府采购项目，按货物还是按服务实施？

国旗和灯笼项目在《政府采购品目分类目录》中，未有对应的品目。而且上述节日装扮项目既包含“国旗和灯笼”等货物，也包含了悬挂和维护等服务。某地城管局曾采用货物类招标，要求中标供应商提供悬挂和维护服务。但出现了两个问题：一是悬挂服务涉及高空作业，需要较高的技术要求。但货物类招标往往更侧重于货物本身的质量，对悬挂等技术要求容易忽视。具体执行时一些中标供应商因技术能力不够，导致工作效率不高。二是货物类招标，所有权属于采购单位。节日后如何对灯笼国旗处理和保管，也是采购人与供应商扯皮的一个问题。

因此，城管局转换思路，采取了服务类招标，要求供应商提供灯笼和国旗，也要求提供悬挂服务。鉴于灯笼和国旗的制作有明确的规范标准和指引，故在招标时仅需提出这方面的规范，要求供应商承诺满足即可，在具体执行时再进行严格的验收把关。由于中标供应商仍拥有货物的所有权，采购单位解决了后续的拆除和保管维护等老大难问题。供应商可以对货物循环利用，节约了成本。按照服务类采购，实现了多方共赢，达到了较好的采购效果。项目实施也更为顺利。

二、办公大楼中央空调设备供货及安装项目， 按工程还是按货物实施？

为了保证大型工程的质量，有的采购人会要求收取质量保证金。但是政府采购相关法律法规中提及了投标保证金和履约保证金，但并没有提及质量保证金。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中规定：采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。而从《建设工程质量保证金管理办法》对工程质量保证金规定中可以得知，保证金是由承包方在工程施工前缴纳的，在施工结束之后，经发包方验收工程质量没有问题的，将会返还工程质量保证金。对于设备带安装的项目，只能界定属于工程项目，才能收取质量保证金。

那么，设备带安装的项目可以认定为货物吗？“工程”必须与“建设”紧密相连。无论是《政府采购法》及实施条例还是《招标投标法实施条例》，定义工程时，均称为“建设工程”，即“工程”与“建设”密不可分，并有很强的时限性，即必须是正在或准备建设的工程，或者附属于建筑物、构筑物的附属设备，才称为工程。

所以，办公大楼中央空调设备供货及安装项目是属于新建办公楼项目，与“建设”紧密相连，办公大楼中央空调设备属于建筑物的附属设施，属性界定为工程是合理的，收取质量保证金有法可依。

三、妇女儿童文化建设项目采购，按货物还是按服务实施？

一个妇女儿童文化建设项目采购，招标文件发出后，有供应商认为，招标文件要求提供样品，样品只有货物招标才需要提供，本项目不应该作为服务采购项目来执行，并因此向相关部门提起质疑和投诉。当地财政部门认为，由于本项目包括标牌标识，难以用书面方式准确描述采购需求，因此要求提供样品并无不妥。另外，由于本项目是以文化建设为主题的，与常规的标牌、标识采购存在本质区别，文化创意设计才是本项目采购的核心，按照有利于项目实施的原则，本项目定义为服务采购项目并无不妥。

专家认为，在界定项目属性时，应该在“三公一诚”的基础上分析如何才能更好地实现物有所值。如果项目被界定为服务项目，采购价格则会远高于货物采购。例如粉刷墙壁，如果将项目界定为货物采购，将需求设定为墙漆供应商需要提供刷墙服务，采购结果可能会比将项目界定为服务采购，或者拆分为货物项目和服务项目分别采购更能实现物有所值的目标。另外，对于一些比较紧急的采购，需在效率优先兼顾公平的原则下界定项目属性。例如，对于一些紧急救援项目的采购，既包括救援车，又包括救援服务，此时就要分析界定为货物采购还是救援服务采购，更能快捷、高效地实现救援的目的。

四、IT设备采购、信息系统开发项目，按货物还是按服务实施？

某IT设备采购项目，预算资金为250万元，其中硬件设备125万元，后期的三年的运维服务费用125万元，如果单纯以设备购置作为项目属性来划分，那么后期的运维服务则会被供应商敷衍对待。因为，IT运维服务可分为IT基础设施运维服务、IT应用系统运维服务、安全管理服务、网络接入服务、内容信息服务和综合管理服务等内容，另外还要牵涉到IT运维服务的质量指标体系建设。只有运维服务的供应商能够知晓哪种IT设备是具有兼容性和可扩充性，可以满足后期三年的运维需要，因此，该项目的属性应该是服务而非货物。

作为一个聪明的采购人面对这样比较复杂的需求时，应该听取货物和服务供应商的意见，然后作一个横向对比，便可以得出项目的属性来。

（来源：政府采购信息报）

.......返回搜狐，查看更多

责任编辑：