学术前沿｜刘玲：论刑事法援案件质量同行评估标准以及现实效用

刘玲

摘要：

司法部从2019年起开启刑事法律援助案件质量同行评估，选聘有一定法律事务经验的律师经过培训考核后，以独立身份参加刑事法律援助案件质量评估。截至现在，司法部连续三个年度组织同行评估，案件质量也在逐年大幅度提升，这表明同行评估标准和规则对案件办理产生了引导作用，倒逼承办律师规范执业行为，提高法援服务水平。同行评估标准和规则，既是评价案件质量的依据，也是律师办理法援案件的操作指引。

关键词：

法援案件质量；第三方评估机制；同行评估；同行评估规则

一

缘起

2021年9月24日，国新办举行“司法行政服务保障全面建成小康社会”新闻发布会，司法部副部长熊选国在发布会介绍，从2017年开始刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，截至目前，全国共有2300多个县（市、区）开展了试点工作，占县级行政区域总数的80%以上，全国刑事案件律师辩护率达到了66%，2020年全国律师办理法律援助案件94万多件。

这组数字意味着，我国法律援助制度已经从“有律师辩护”发展到要实现“有效辩护”的阶段。现阶段，司法行政机关应当进一步完善与刑事法律援助制度相适应的质量评估机制，推动法律援助监管工作，提升法律援助案件质量，让受援人在每一个案件中感受到公平正义。

笔者从2019年开始连续三年参加司法部法律援助案件（刑事）同行评估工作，得以同行评估人员的视角对全国法援案件（刑事）质量有所了解。笔者发现，三年间刑事法援案件质量逐年大幅度提升，优秀法援案件逐年增多，这说明，刑事法援案件质量同行评估标准在引导法援律师规范执业、提升案件质量方面起到了积极作用。

本论文以刑事法援案件质量同行评估标准为研究对象，探讨律师同行评估在客观评价案件质量以及提升整体办案水平方面的作用。

二

刑事法律援助案件质量同行评估之依据

2017年8月21日，司法部发布《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，提出“探索第三方评价机制，将评价结果作为对部门和服务人员考核评价的依据，促进优质服务和高效服务。2018年9月18日，司法部发布《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见，提出“引入第三方评估机制，由第三方评估机构围绕服务事项覆盖度、办事指南准确度、服务方式融合度、服务结果满意度等评估指标，对公共法律服务过程进行综合性全方位分析评判。”2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，其中包括“建立公共法律服务质量评价制度，探索引入第三方评估机制。”

在法律援助服务质量评估中引入和设置第三方评估机制，邀请第三方客观评价法援案件质量，能够避免法律援助机构进行的“自我评估”——既当运动员又当裁判员。2019年2月25日，司法部发布《全国刑事法律援助服务规范》《刑事法律援助质量评估标准》，并对抽查的全国法援案件组织同行人员进行质量评估，2020年12月30日发布《刑事法律援助案件质量同行评估规则》，这是刑事法律援助案件质量同行评估的主要依据和标准。

一、2019年2月25日《全国刑事法律援助服务规范》（SF/T0032—2019）及《刑事法律援助质量评估标准》

评估法援案件质量，标准最重要。科学、细致、可操作性强的质量评估标准，既能够客观评价现实情况，还能够促进援助案件质量提高，引导法援律师规范办案行为。

2019年2月25日，司法部发布并实施《全国刑事法律援助服务规范》（中华人民共和国司法行政行业标准SF/T0032—2019），下文简称《服务规范》）。《服务规范》有9部分，包括范围、规范性引用文件、术语和定义、服务原则、服务类型、法律咨询、值班律师法律帮助、刑事法律援助、服务质量控制。《服务规范》适用于司法行政部门设立的法律援助机构组织实施的刑事法律援助工作，以及司法行政部门设立的法律援助机构对提供刑事法律援助服务的其他机构及其人员进行的监督管理工作。

《服务规范》将刑事法律援助服务类型分类为法律咨询、值班律师法律帮助、刑事辩护、刑事代理等，并对每一类服务提出了具体要求。例如，审查起诉阶段的辩护工作，既要符合8.5.1.1“刑事辩护的基本要求”16项，也要符合8.5.1.3“审查起诉阶段的工作”的8项具体要求。每一小项的要求明确，例如会见一项，要求“应及时会见在押的犯罪嫌疑人，听取其陈述和辩解，核实有关证据，征询刑事辩护意见，告知其诉讼权利义务及其风险，解答法律咨询，提供法律帮助，并制作会见笔录附卷归档”。

司法部公共法律服务管理局法律援助处根据《服务规范》同时制定了《刑事法律援助质量评估标准》（下文简称《2019评估标准》），该标准适用于司法部法援中心对全国刑事法律援助案件进行质量评估。评估方式是由评估律师库中经培训考核合格的评估律师担任评估人员，通过查阅案卷材料和分析案件，对承办律师的法援案件服务质量进行评估。

《2019评估标准》设定8个单项指标，对侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段开庭案件、审判阶段不开庭案件分别规定了相对应的具体指标。

在2019和2020两个年度，包括笔者在内的几十位同行评估人员，对当年抽查的刑事法援案件进行质量评估时，依据的就是《2019评估标准》。

二、2020年12月30日《刑事法律援助案件质量同行评估规则》（SF/T0086—2020）

2020年12月30日，司法部发布并实施《刑事法律援助案件质量同行评估规则》（中华人民共和国司法行政行业标准SF/T0086—2020），下文简称《2020评估规则》）。该评估规则有8部分，包括评估范围、规范性引用文件、术语与定义、评估方式、评估指标体系、评估规则、评估结果、案件质量改进。

《2020评估规则》适用于司法行政部门及其设立的法援机构组织同行评估人员，对已经办结的刑事法律援助案件进行的质量评估工作。《2020评估规则》明确“同行评估”（peer review）和“同行评估人员”（peer reviewer）的定义，并对选聘资格予以规定。

在评估程序上，《2020评估规则》对同行评估方式做了规定，包括初评、复评、异议审查，并规定同行评估人员的回避。

在评估标准上，《2020评估规则》的评估指标体系包括8个一级指标和19个二级指标，对每一项指标规定了具体要求并做说明。例如会见，一级指标要求“及时有效会见受援人”，二级指标针对会见次数、会见内容和会见笔录具体分别规定具体要求和说明。

2021年度进行的刑事法律援助案件质量同行评估，同行评估人员评估案件的主要依据就是《2020评估规则》。

三

刑事法援案件质量同行律师评估之必要与优势

法律服务专业性强，存在行业壁垒，外行人常常不明就里。曾有学者提出效仿淘宝用户对商品的评价模式，以受援人的满意程度来评价法援案件，实践中也有法援机构通过向受援人发放调查问卷征询对律师“满意不满意”。这些建议或做法，单纯考虑客户（外行人）的主观体验和感受，而忽略了专业服务的复杂性和专业性。这种包括受援人在内的外行人的主观评价，属社会评价范畴，不能将之作为判断律师专业水平和评价案件辩护质量的依据。

外行人看热闹，内行人看门道。对专业性较强的专业服务进行客观评价，只能由专业人士依据业内规范和标准进行专业评价。对一台外科手术进行评价，业界同一领域的资深医生最有发言权。同理，评价承办律师对某一案件的操作和处理是否准确、妥当、规范，业界同行的专业评价最为客观、公允。

一、执业经验是同行评估的基础和前提

《2020评估规则》要求同行评估人员“具有办理法律援助案件经历和10年以上相关领域法律实务经验，由司法行政部门及其设立的法律援助机构选聘并经培训考核合格，以独立身份参加法律援助案件质量评估的律师”。具有10年以上的法律实务经验，已然是成熟律师，一般情况下，火眼金睛已经练就，很容易从法援案卷材料中发现瑕疵和疏漏。

同行评估人员评估案件时，首先要进行实质判断，即判断承办律师的辩护思路和方案是否准确，这要利用自己的执业经验来考量。而后再进行价值判断，即根据评估规则判断承办律师行为是否规范、案件办理是否合格。例如，卷宗中有一份《抓获经过》提到受援人指认同案犯住址协助抓获，受援人在一份讯问中提到这一情节。但是，承办律师会见受援人时，没有对此情节进行核实，辩护意见中也没有提到这一情节继而提出立功辩点。由此可以判断，承办律师的辩护方案存在疏漏。评估人员作出这一判断，源自个人辩护经验。

此外，同行评估人员的评估对象是已结案件案卷——结案后承办律师整理的案卷。律师案卷不可能将诉讼中的侦查案卷、法院案卷等全部证据材料悉数收入，因此，律师案卷中的证据材料必然不完整。如何从有限的材料中获取最接近真实的信息，作出准确判断，这考验的是同行评估律师的捕捉信息、判断信息和运用信息的能力，这种能力源于丰富的执业经验。

二、律师同行评估是客观标准和评估人员的主观判断的有机结合。

法援中心工作人员，一般要对法援律师结案后提交的案卷进行审查，即根据《承办阶段归档材料目录》审查材料是否完整。这是形式审查。

同行评估律师则不然，对案卷材料进行的是实质审查。例如，卷中有一份《阅卷笔录》3页，字迹工整，包括被告人基本情况、案件情况、证据情况。形式上没有问题。但是，评估律师细看内容，几乎完全照抄《起诉书》。阅卷笔录是对主要证据进行摘抄、梳理，这份冠以“阅卷笔录”名头，内容完全没有涉及证据内容，名实不符。因此，不能据此认定承办律师完成了《2020评估规则》中的一级指标“及时有效阅卷”，此单项不合格。

《2020评估规则》第四个一级指标是“有效提出法律意见”，何为“有效”？二级指标拆解成“书面法律意见的提交”和“法律意见内容”。对于第一项“书面法律意见的提交”，根据卷中材料可以直接作出判断。对于第二项“法律意见内容”，则需要同行评估律师根据在案证据、法律文书等先形成个人预断，而后再判断承办律师的辩护意见是否准确、妥当。例如，某地一未成年人向他人出卖手机卡，手机卡后被用于电信诈骗，检、法以诈骗罪起诉、判决，受援人认罪认罚，承办律师做罪轻辩护。在查阅案卷材料分析证据并结合相关法律，同行评估人员认为，此案承办律师应当提出无罪辩护意见或以帮信罪进行定性之辩，做罪轻辩护不妥当。

对于同行评估人员而言，评估一个案件相当于办理一个案件。先做阅卷笔录，查阅法条案例，形成自己的辩护意见，然后再审查承办律师的辩护方案。同一案件，会有不同打法和思路，对于辩护方案，没有最好，只有更好。评估人员对于承办律师的辩护方案，非常审慎，相互对照，循环反复。例如，上海一盗窃案，被告人因盗窃刑满释放后不久，又盗窃一辆价值600元电动车，承办律师做罪轻辩护，法院判有罪。评估人员查找地方性规定，了解上海盗窃罪追诉标准是1000元，由此判断承办律师做罪轻辩护的方向是对的。

日常工作中，刑事律师讨论案件是惯常。评估案件的过程，其实就是评估律师和承办律师就个案进行讨论的过程，以笔谈方式探寻最佳辩护方案。评估律师将个人意见写到评语中，反馈给承办律师。承办律师有异议可以提出来，启动异议审查程序，启动再次讨论。

三、评估前的集中训练，保证评估标准的统一适用

文字具有局限性，不同读者对同一条文的理解和认识可能有差异。《2019评估标准》和《2020评估规则》是纸面上的标准，从纸面标准到现实运用尚有一段距离，可能因为评估人员认识差异而出现“类案不同判”现象。这就需要对选聘的同行评估人员集中进行培训，统一认识，保证标准在现实评估中统一发挥作用。

培训包括对评估标准和规则的理解，更重要的是用真实案件进行模拟评分练习，然后集体讨论甚至争论。经过对几十个各种类型案件的评估练习，每个人对标准认识基本趋于一致。评估人员来自天南海北，执业背景类似，法律经验丰富，很容易吸收他人意见，在争论中达成共识。这样，在正式评估时，每个评估人员执行的标准基本一致，任意组合的三人初评小组以及不同小组，践行的标准基本一致。

四

对《2019评估标准》和《2020评估规则》的评价

提高刑事法律援助的辩护质量是当务之急，更是逐步提高法律援助覆盖面后需要着重解决的重大课题。对刑事法律援助案件采律师同行评估方式，让第三方律师以独立身份参加法律援助案件质量评估，相对最为客观和公正。不过，对法律服务进行评估及考核，素来难度大，设计一套符合司法规律的评估标准、规则和程序，尤为重要。

一、刑事案件质量评估是看过程，还看结果

这个问题一直有争论，有人提出法律服务评估应以结果为核心，有人认为应注重服务过程，还有人提出应兼顾服务和结果。

（一）“辩护意见采纳率”的缺陷

司法部历史上曾经采用过“辩护意见采纳率”作为统计指标。统计显示，2003年全国刑事法律援助案件中，辩护意见被全部采纳、部分采纳和未采纳的三项分别占36%、45％和19%，全部采纳和部分采纳合计81%；到2008年，辩护意见被全部采纳和部分采纳比例上升到91%。这是以服务效果为评价依据，注重结果的考量。

但是，刑事诉讼乃多方诉讼主体参与，博弈贯穿全程，充满不确定性，而且案外因素也可能影响到诉讼结果。司法机关的最终意见是多种因素影响的产物，很难找到直接因果关系。很多时候，辩护律师工作积极，态度严谨，辩护方案准确、详尽，但司法机关仍有可能不采纳其意见。所以，如果将司法人员对案件的处理意见移植过来作为考评律师辩护的依据，对律师而言并不公允。

而且，“辩护意见采纳率”含义模糊，标准不明确，很难作为衡量所有案件的统一尺度。“辩护意见采纳率”中的采纳标准是什么？是全部采纳，还是部分采纳？部分采纳是30%还是60%，怎么量化？现在律师提出的辩护意见往往是“组合拳”，几乎囊括所有辩点，同一个案件中既有无罪意见，又有罪轻意见。“组合拳”的好处，就是总有一款适合你，总有一个辩点被司法机关接受。如此说来，一份辩护意见未被司法机关采纳，反而成为不可能。

（二）聚焦服务过程，分段确定指标，可操作性较强

《2019评估标准》和《2020评估规则》着眼于法律援助服务过程，根据不同阶段对律师工作目标和内容的不同，逐项提出具体要求，将之确立为评价标准，更科学，现实可操作性较强。《2020评估规则》是在《2019评估标准》基础上，将部分指标进一步细化、完善。例：《2020评估规则》增加了“结案后30日内提交承办材料”，这能在一定程度上减少法援案件结案后久拖不归档的状况，《2020评估规则》增加的“因特殊情况，采取远程视频的方式会见的，应能证明该会见笔录经受援人确认无误。”，考虑到疫情影响。

将案件分为侦查阶段、审查起诉阶段、一审、二审不同类型。按照不同类型，将承办律师的工作细分成板块，每个板块设定一个一级指标，每一个一级指标项下设定多个二级指标。

同行评估人员在评估个案时，采“分—分—总”程序，先对每个板块逐项分级进行评定，单项评定为不合格、合格或优良，最后进行综合评定，评出案件等级结果：不合格、合格、良好和优秀。例如，侦查阶段案件，先对六个板块分别单项评分，最后根据单项分值评出案件等级。如果有3个（含3个）以上单项结果（一级指标评估）为“不合格”，案件等级则应评为“不合格”。

从《2019评估标准》和《2020评估规则》内容设置看，旨在发现问题，从备查案件中筛选不合格案件。这个设计理念很有前瞻性，只有发现问题才能解决问题，才能提高服务质量。相比而言，笔者曾受邀参加某地区法援案件评优活动，其评估规则采用百分制，总分100分，分几个大项，每一大项确定一个总分值，项下有数个小项。评分过程就是从100分中做减法，此规则最后得分普遍很高，分数很好看，皆大欢喜，但是找不出差距，很难发现问题。

评估人员对每个单项和案件等级评估打分都要写评语。此案辩护是好是坏，好在哪里，不好在哪里，哪里有问题，都一一写出来。之后，不同评估人员对同一案件的评语都会反馈到承办律师及法援中心。这种评估，实际上是同行间的双向沟通，公开透明。

评估人员对案件最终等级评估时有一定自主权，可以在提示等级范围之外自主评定等级。在自主评定时，有几种情形要慎重考虑：同阶段会见次数超过1次、律师进行了调查取证、法律意见被采纳的，质量监督管理相关文书积极评价的。从这一规定看，《2020评估规则》将案件处理结果作为考量因素之一，将“法律意见被采纳”作为加分项，但是没有做硬性规定，而是将其交由评估人员自主裁量，这一设计很巧妙，兼顾了司法规律和司法现实。

二、“看得见的正义”，关于评估程序设计

同行评估过程中，评估人员对案件的主观判断发挥着作用，评估人员个人执业经历、生活阅历、学识素养等因素势必会影响打分。例如，某法援案件，承办律师在据开庭前15分钟时，在法庭上对受援人进行了第一次会见，此会见是否合格？是否符合一级指标中的“及时有效会见受援人”？评估人员对此有不同认识，有人认为不合格，有人认为合格。

《2020评估规则》在程序上通过民主集中制来解决这个问题。法援案件质量评估包括初评、复评和异议审查三个程序。初评案件，评委三人一组，由两名组员和一名组长组成。两名组员先行评估，各自单独进行，互相不知晓他人意见。待两名组员均提交各自意见后，组长才能开始评估给出自己的意见。组长享有权限，能够看到两名组员的意见，然后组长综合三人意见，形成小组意见——这就是对某一案件的初评结果。在具体操作上，评估小组成员的不同权限，是通过软件程序设置的。这一程序设计，既能让评估人员单独、不受干扰地独立进行评估，而且汇集集体智慧。

对于初评不合格的案件，组织方另行组织评估人员进行复评。如果复评仍然不合格，则通知承办律师和法援机构。如果承办律师对评估结果及理由有异议，可以提出异议申请，组织方再次组织评估人员进行异议审查。

《2020评估规则》程序设置的“三评三审”，一个案件评估要经历初评、复评、异议审查，经历三级数名评估人员审查，方得出最终结论。而且，对于不合格案件，设置救济途径，这也是对承办律师的尊重。整个评估过程公开透明，每个环节均留痕备查。程序公正，让人能够看得见，也促使承办律师更容易接受评估结论，正视问题。

三、同行评估标准的未来走向

2019-2021年间，《2019评估标准》和《2020评估规则》，发挥了规范、指引作用。三年间，案件质量大幅提升。2019年，很多案件案卷材料混乱，辩护存在重大缺陷，例如不会见，不提交书面法律意见等严重疏漏。到了2021年，案卷材料普遍规范、齐整，重大缺陷很少出现，合格率大幅提升，优秀案件数量增加。笔者今年参与全国抽查的118个案件初评，合格81个，占68.6%，不合格17个，占14.4%，良好优秀共20个，占16.9%。这个数字不是最终结论，只是初评小组中一个评委的意见，但是可以窥视法援案件质量概况和变化。

从《2019评估标准》到《2020评估规则》，各项指标进一步细化、完善。评估标准的作用，最终体现在法援案件整理质量的提高上，现在我们已经看到显著变化。

有学者批评法援案件质量评估标准过低，认为这不利于提升总体质量。其实不然，设置标准就是设置最低线，要充分考虑复杂现实状况，不宜过高。以会见为例，指标要求“每个诉讼阶段至少会见受援人一次”，这只是最低标准。在云南贵州有些地方，律师到看守所会见一次可能需要两天时间，过高的标准会阻却法援正常开展。在设置最低线之外，《2019评估标准》和《2020评估规则》都将两次以上会见作为加分项，予以鼓励，可以作为案件评优的基础项。笔者在2021年评估案件中发现，很多案件的承办律师在一个阶段会见三次次以上，有的会见五次，非常认真。

法援案件质量评估标准中，有的单项要求比委托辩护更为严苛，例如，侦查阶段，要求法援律师应当向侦查机关提交书面法律意见。但是现实中，侦查阶段委托辩护人并无此惯例，一般都是视情况才提交变更强制措施申请书等文书。

对比而言，目前没有对委托辩护进行专业评估的标准和规则。委托辩护整体质量如何，共性问题是什么，缺少统一的评价标准，没有确切数据，业界讨论仅停留在个案讨论或个别问题研讨上。全国律协2017年8月27日发布《律师办理刑事案件规范》，只是指引和规范律师办理刑事案件的依据，难以直接作为评估标准。委托辩护，现实中都是交由委托人进行主观评价，但是，委托人因不具有专业知识很难作出客观评价。那么，现实中是否存在委托人满意而实际却损害委托人利益的案件？所占比例有多少？是否影响律师行业的健康发展？可以肯定的是，设置行业评价标准以及定期开展案件质量评价，能够促进行业服务质量，推断行业健康发展。

可以预测，随着刑事案件律师辩护全覆盖工作的推进，委托案件数量减少，更多的专业刑事律师转向办理法援案件，人力资源更为丰富；另一方面，法援案件质量评估标准日趋完善，促使案件质量提升，逐渐适应有效辩护之需要。彼时，法援案件与委托案件在辩护代理方面无甚差别，如果进行委托案件质量评估，大概率要借鉴法援案件质量评估标准来进行。

刘玲

■ 京都律师事务所高级合伙人

刘玲，京都律师事务所高级合伙人，先后从事律师、检察官、律师27年。现担任北京市律协刑事诉讼法专业委员会副主任，清华大学法律硕士研究生联合导师。《法律与生活》《法制与新闻》《方圆》等国家级期刊特邀专栏作者。2019年出版个人专著《分光镜下的法治》、2021年出版合著《刑辩三人谈》。

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