中国、美国和英国的市（city）、县（county）有什么区别？

在中美英的行政区划中都有city（行政市），中美都有county（县/有些翻译为郡），中英也都有district（区）的概念。那么它们之间的差异和共性在哪里？首先来看看中国（图1）。中国目前的行政等级是这样的中央-省（直辖市、自治区）-地级市-县区-乡镇。县是市下面的司法领域单元。县的行政权力小于市。熟悉城市规划历史的人都知道，其实改革开放前的中国政区并不是现在地级市管辖县的情况。地区和省辖市长期是并存的，省辖市处在地区的地理边界之内但并不由其管辖，地区之下辖所谓“地辖市”和县。这些省辖市和省的关系类似民国时期上海天津北平这些直辖市和中央的关系。

从省辖市的空间形态看，没有今天地级市/县级市行政区范围内里的大量郊区和农村，是比较典型的、urbanism意义上的空间形态。改革开放之后，省辖市变成了地级市。这带来了两个显著变化：省辖市开始领导县和县级市（地辖市）；以及省辖市的行政区变大了，把更多的郊区和农村包括进了行政管辖权的边界之内，就逐渐变成了现在的情况。我的理解是计划经济时期，城乡的政策是显著不同的，严格区分省辖市和地区有助于管理，于是造成了显著的城乡二元化。而改革开放后，各地城市和农村的发展出现分化，情况各种各样，省一级很难有效治理；从中央的角度讲，要削弱省一级对市、县的“管卡压”，要发挥下面的积极性。这是一个空间权力尺度重构的过程。再来看看美国。从国家整体意义上，美国的行政区划比中国简单的多，美国只有国家-州-县三级（图2），这和美国的历史很短有关。在县以下，每个州可能有不同的制度设计，比如municipality这种，一般翻译成市政，但和中国的市政府相去甚远。美国的city和county之间不是从属的上下级关系，而是完全不同的空间单元形式，可以说在制度上是平行的，但在空间上存在重叠，所以经常把人搞晕。

如前所说，county是行政单元，是紧密排列在一起无缝的空间单位组合而成的。参考图3，加州就是这样的一个行政区，是一种自上而下的产物。但是city恰恰相反，它是自下而上的产物，而且因为city不是严格的行政单元，所以它们未必是无缝对接的，比如农村和郊区就不需要city，所以city与city之间有可能存在gap，这和中国的行政区划完全不同（见图4）。美国的city实际上是，在城市化和经济发展过程中，因为整合资源和提高城市竞争力的需要，由企业家、政治精英或联盟以及其它地方力量一起推动形成的有限权力的地方制度形式。换句话说city不是国家法律上的行政单位，纽约市（NYC）的市长和纽约州的州长完全是两个体系的代表。

因此从空间范围上，美国的city的空间形态就很不稳定，可能小于county的范围，例如洛杉矶市（图5），因为LA county实在太大了，是美国第一大县。也可能前者大于后者，比如NYC（图6），它是由纽约州的五个county组成的。旧金山市也是类似情况。

最后来看看英国。英国的行政区划相对中国也很复杂。首先分为英格兰苏格兰威尔士和北爱尔兰。其中最复杂的是英格兰。英格兰之下的一级行政单位是郡。实际上我们通常所说的大伦敦指的是Greater London Authority+The City of London。伦敦金融城从行政上是一个郡（类似中国的省级单位），但只是象征意义的。所以我们在英国语境下说的City指的就是金融城，也就是伦敦最早发迹的地方，这和中国的city完全两码事。

而Greater London Authority是一个直辖市，下辖多个区（district，见图7），也被称为borough。这里的区和中国直辖市的区是对等意义的。虽然City包含在GLA内部，但是金融城的城市事务伦敦市长是无暇干涉的，比如伦敦市的警察局无金融城的管辖权（参考图8-9）。

那么拿纽约市和大伦敦市比较一下：前者是城市治理的空间单位，不是国家法律背书的political authority的一级行政单位，是一个城市区域联盟，而大伦敦是一个行政实体，直接对接英国政府，是次国家级的行政单元。但是两者在日益全球化的世界经济中的功能却很类似，都是大都市化城市区域主义的需要。随着大都市区或者都市圈的崛起，很多中心城市意识到，需要周边地区来支撑其发展，或者只是为了保持其在世界城市排名中的地位。在这方面，大都市区已成为中心城市扩张的必要尺度。为此，它们必须超越自己的管辖范围。大都市区范围对它们而言，既是实现全球城市目标的必要手段，也是本地化优势的地理前提。

注：所有配图来源于网络。