环境整体主义下的综合污染控制：英国的探索及对我国的启示

　　【文章来源】　《国外社会科学》2022年第3期

　　【作者简介】 高利红，1970年生，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师

　　摘要

　　英国的污染物排放许可证发展为环境许可证，适用于对大气、水体和土地的污染物排放，整合了能源效率、洪水风险等控制内容。通过司法实践确立了最佳可得技术、排放限值、环境标准之间的关系，在审核许可证时采用最利于环境的技术标准。同时，在许可证的发放和实施变更过程中，公众均可参与。环境许可证的发展呈现出整体主义环境保护理念不断推进的显著特征，其法律理念和制度内容均对我国实行的排污许可证制度有所启发。

　　关键词：综合污染控制；环境许可证；最佳可得技术；英国

　　2021年1月国务院颁布的《排污许可管理条例》是探索污染物排放“一证式”管理、综合管理的总结性法规。排污许可证制度正在成为污染防治法律体系的核心制度，将环境影响评价、总量控制、排污税等制度整合在一起，以求在减轻企业行政监管负担的同时，有效全面实现环境污染的防控。行政部门、企业和学界对这一制度普遍持有乐观态度。其中技术措施的审核、信息披露等均是该制度实施的关键所在。英国早在1990年即开始探索综合污染控制（integrated pollution control，IPC），其背后是环境整体主义观念的推动和对依赖市场控制污染理念的疑虑。该做法也被欧盟吸收。欧盟于1996年制定了《综合污染防控指令》（Integrated Pollution Prevention and Control,IPPC），又经诸多修改，演化成为2010年的《工业排放指令》（IndustrialEmissionsDirective,IED），确定了基本许可制度，以期实现对环境的整体高度保护。2016年英国颁布了《环境许可（英格兰和威尔士）条例》［Environmental Permitting（Englandand Wales）Regulations2016，以下简称《环境许可证条例》］，将欧盟的综合污染控制指令转化为英国的国内法律，且对许可的实质义务、程序控制有所发展。挖掘英国的制度理念及其实施经验对我国深化理解排污许可证的制度潜能、细化该制度的内在要求、扩展制度的外在功能等方面有一定的启发。本文探讨了综合污染控制的法律理念、制度演进和内在机理、局限性及不确定性等方面，将排污许可证制度置于环境整体主义的持续进程之中予以考察，从环境法律制度的人为法律空间、自然环境空间的两大关系角度审视许可证制度，试图对中国完善排放许可证制度提供借鉴。

　　一、英国综合污染控制的整体主义历史和理论背景

　　英国的环境法律思想不同于欧美其他国家之处在于其对景观概念根深蒂固的眷恋。英国从20世纪70年代即提出了景观评估（landscape evaluation）的概念，后来发展成为一套完整的景观评价（landscapea ssessment）方法，即将主观感受与客观指标结合起来，为规划制定提供技术指南。英格兰和苏格兰政府编制的《景观特征评估方法》（An Approach to Landscape Character Assessment）不乏细腻和感性的情感色彩，如在编制背景中回顾了几个世纪以来作家、艺术家们对景观的描述，然后写道：“景观是文化遗产的一部分，我们认为它极为重要。用同情的心态规划、设计和管理景观塑造了人与自然之间更加和谐的关系，这种关系是双向受益的。我们需要以细腻的、知情的、全面的方法帮助我们保护、加强、恢复和再生景观，因为这些景观是有价值的。”景观评估的核心思想在于将自然与文化因素高度融合，使法律规划的空间具有历史、文化、生态、环境等多重维度，构成一个整体的空间。目前英国现代环境法与规划法律互为支持的特征，正是这一传统的表现，这也从另一个侧面说明环境法与规划法所浸染的整体主义精神气质。20世纪80年代生态整体主义法律理念的复兴正是这一法律文化基因的展开。

　　摆脱零散、被动的污染控制法律模式，是整体主义的基本诉求。环境法产生之初具有较强的被动反应特征。首先，普通法在应对环境问题上的失败推动了议会立法的产生。普通法的被动特性体现在很大程度上依赖于个人行动，缺乏一般的监督和执行机制，不足以应对工业革命带来的社会变革。在解决环境污染问题时，“普通法已经被降级为辅助性角色”。其次，议会立法不断整合且精致化。议会立法在20世纪上半叶逐步成为环境法的主体形式，1956年颁布的《清洁空气法》（Clean Air Act1956）即是现代环境法的代表性立法。之后，激进环保力量不断积聚，渐进式的立法应对招致多方批评，且受到美国、德国等环境立法的启发，英国终于在1990年颁布了系统的《环境保护法》（Environmental Protection Act1990,EPA），以一种体系化的、连贯的、整体性的方式保护环境。该法的第一部分“地方政府的综合污染控制”（Integrated Pollution Control and Air Pollution Control by Local Authorities）于1999年被《污染预防和控制法》代替，第二部分“地上废物”（Wasteon Land）被《环境许可证条例》废除。该法第一次将整体主义的诉求落实到了具体行政规制之中，后又通过次级立法逐步精致化。

　　欧盟环境法呈现出强劲的整体建构主义追求，认同、吸取、强化了英国环境法的整体主义立法进路。欧盟的环境法大多以指令的形式发布，成员国具有一定的自主性，可以根据国情制定法律以实施指令。但这并不意味着成员国有不受约束的立法裁量空间，欧盟法院通过案例发展出了一套完整、丰富的学说，说明合法的执行形式。成员国不能“以其国内法律体系中现有的规定、做法或者情况为由，为不遵守指令中规定的义务和时限辩护”。而英国的现代环境法基本上是在欧盟成立之后才颁布的，欧盟的一系列指令对英国整体主义的环境保护立法起到了强化的作用。

　　英国经历过环境问题带来的巨大痛苦。19世纪40年代，工人阶级的新生儿仅有大约二分之一的机会活到5岁，上层阶级的孩子活到5岁的概率也只有80%。伦敦的平均寿命是27岁，利兹是21岁，曼彻斯特则只有18岁。控制污染的法律反应过程是缓慢而碎片化的，认识环境问题既是一个科学发现的过程，也是一个政治过程。19世纪的英国已经出现了关于环境污染的激烈争论，但直到20世纪50年代，英国才开启了议会立法的回应之路。一开始当然是针对不同行业的特定监管，与我国一样，也是水、大气等分要素立法。许可证成为监管的主要手段，其目的主要是防止污染。60年代方有人注意到应该用更加综合的方法解决环境问题。1974年英国颁布了《污染控制法》（Control of Pollution Act1974），禁止无证排污，违反者被处以400英镑罚款并可被判处2年以下有期徒刑。排放有毒废物则可处5年以下有期徒刑。这在某种程度上表明，有着悠久自由主义传统的普通法系国家——英国，开始考虑用“命令控制模式”应对环境污染。1976年，皇家环境污染委员会（Royal Commission on Environmental Pollution,RCEP）发布了一个影响深远的研究报告。RCEP认识到，孤立地控制空气污染很可能导致工业设施所带来的总体污染问题得不到最佳解决，因为这种方法没有考虑到减少一种形式的污染很可能导致其他形式的污染增加这一事实。报告提出，应以“最佳可行环境方案”（bestpracticableenvironmentaloption，BPEO）取代现行的“最佳可行方法”（best practicable means，BPM）标准，以评估工业装置所排放的总污染量，然后在弃置于土地、排放于空气和排放于水的污染物方面取得平衡。此外，RCEP建议，在尝试综合解决方案之前，需要一个统一的监管机构。1987年，随着英国皇家污染监察署（Her Majesty’s Inspectorate of Pollution，HMIP）的成立，建立一个统一的监管机构的建议得到了部分落实。虽然在1989年成立国家河流管理局（NationalRiversAuthority，NRA）之后，仍存在特定领域污染控制的责任划分问题，但环境监管的一体化程度已经越来越高。1996年，皇家污染监察署和国家河流管理局的职能归入环境署（Environment Agency,EA），英国开始以一个高度体系化的管理机构确保整体上保护和改善环境。

　　概括而言，1987年皇家污染监察署的成立，为引入综合污染控制体系开辟了道路。该体系考虑到了评估对整个环境影响的要求。1990年《环境保护法》第一部分确立了综合污染控制，建立了两个控制体系。一个体系处理向所有介质的排放，另一个体系包含相同的主要控制机制，但只处理大气排放，从而取代了《1974年工作场所健康与安全法》（Heal thand Safetyat Work Act1974）和《1906年碱业等作业条例法》（Alkali,&c.Works Regulations Act1906）中关于空气污染的过时规定。

　　在英国实施综合污染控制制度的同时，欧盟委员会也提出了关于工业过程“综合许可”的建议。虽然一些成员国强烈反对对所有环境排放实行单一许可，但该建议最终发展成了一项关于综合污染控制的指令。欧盟委员会在1993年提出的《关于综合污染防控指令建议》中，专门阐述了英国1990年《环境保护法》中的综合污染控制体系，授权主管部门要求排污者采取最佳可得技术确保某种环境目标的实现。1996年欧盟发布了《综合污染防控指令》，主要目标是确保污染不在环境各要素之间发生转移并预防和解决污染问题。经过两次实质性修改后，2008年该指令被编纂成一个综合文本即《综合污染预防和控制指令》（Directive2008/1/EC），2010年又被《工业排放指令》代替。《工业排放指令》整合了6个污染控制指令，扩大了许可证的适用范围，涵盖了欧盟23%的空气污染排放物、除富营养物质外30%—60%的水污染物和20%—40%重金属污染物。

　　英国早在1990年《环境保护法》中即引入了最早的综合污染控制体系，由于具有前期经验，且希望确保在实施期间其他成员国的工业部门不会获得竞争优势，于是积极支持欧盟的《工业排放指令》。这奠定了英国在综合污染控制方面公认的领导者地位。

　　二、英国综合污染控制的制度结构

　　（一）英国综合污染控制制度与欧盟相关立法之间的关系

　　欧盟的《工业排放指令》关于综合污染控制的制度对英国具有共同体法律效力。《欧盟运作条约》（Treatyon the Functioning of the European Union，TFEU）第288条规定，“指令就其要达到的结果而言，对每一个成员国都有约束力，但应让国家当局选择形式和方法”。从形式上看，这意味着一项指令需要在一个成员国中实施，它才具有“法律效力”。然而，在某些情况下，指令确实具有独立于成员国实施的法律效力。鉴于环境法指令一般非常详备，因此通常具有“直接适用”（directly applicable）的效力。

　　英国曾是欧盟监管的重点国家之一。为实施欧盟指令，英国于2007年开始实施环境许可制度（environmental permitting system），随后进行了15次修订，不断提高整合程度，最终于2016年颁布《环境许可证条例》，加强了监管机构的权力，简化了许可程序，使环境许可证制度更加有效、简明。该条例设置的许可证制度有两个重大变化，一是将原有的废物管理许可制度及其豁免与污染防治（PPC）许可制度相结合，为英格兰和威尔士的指定“受规管设施”提供了一个独立的环境许可制度。二是环境许可制度涵盖向地表水和地下水的排放行为，以及1991年《水资源法》中规定的大多数向水体排放的行为。

　　《环境许可证条例》包括80个条文和29个附表，涉及许多不同的欧洲指令的实质性条款，以及诸多对既有法律的修正。其结构脉络为：条文部分主要是核心义务和程序；附表部分为不同的受规管设施和行为提供实质性的技术细节。附表涉及大型工业装置、废物处理、堆填区、水排放活动、地下水活动、大型燃烧厂、废物焚化、矿业废物处理等。

　　该条例采用了一种新的方法来吸收和实施欧洲环境法，即所谓的“传送带”（conveyor belt）方法：在可能的情况下或多或少地直接移植欧盟的义务。此可谓解决欧洲环境法日益复杂和重叠的最佳方法，最大限度地减少了实施欧盟环境法与试图确保现有国内法律和行政结构之间的“匹配”困难。但这一方法也将欧盟指令中概念的不确定问题提交给了英国的执法机构，执法机构几乎不会试图澄清术语的含义，却有责任通过环境许可制度的程序机制实现指令的目标。在大多数情况下，《环境许可证条例》只是将所涵盖的欧盟16个指令中的主要执行条款转移到许可制度中。指令的其他规定在许可制度中不适用，仍然独立运作。英国退出欧盟将对环境保护的形式和内容产生重大影响，这可能是一次制定比欧盟更严格的标准的机会，与此同时也存在标准放松的风险。尽管脱欧后英国没有执行指令中最佳可得技术的义务，但大概率而言，英国还是会继续实施指令中规定的最佳可得技术规范。

　　与《环境许可证条例》同时出台的是一系列配套条例和技术导则。环境、食品及乡村事务部配套发布了《环境许可证核心指南》和《解释备忘录》。《环境许可证核心指南》不断修订，最近一次修订是在2020年3月。该指南由一系列技术指南予以更详细解释。环境署和地方政府还可以颁布进一步的技术指南。

　　国务大臣根据《1972年欧洲共同体法》第2（2）条赋予的权力，制定在英格兰和威尔士实施的《大型燃烧厂（过渡期国家计划）条例2015/197392》，过渡期大体上为2015年12月31日至2020年10月31日。监管机构因此具有一项法律权力，可以豁免过渡期国家计划中一些燃烧厂对某些具体排放限制标准的遵守。这使得排污企业可以将空气污染物的线性减排及其相关的必要投资分摊到四年半的时间内。过渡期计划还借鉴了美国的“泡泡政策”，允许列入计划的工厂相互转让排放配额，但须通知环境署。

　　（二）英国综合污染控制制度的整合范围

　　理解英国的制度离不开2010年欧盟的《工业排放指令》。该指令在四个方面实现了整合。第一，许可证适用于对大气、水体和土地的污染物排放行为。第二，要求各成员国加强程序性协调和实质性审核。对英国而言，具体做法是由环境署为工业设施颁发单一的环境许可证；审核发放许可证须遵循最佳可得技术和环境标准两层审查。最佳可得技术的目的是防止或减少向大气、水和土地的排放，同时考虑能源效率和资源的合理使用。环境标准则提供了更加广泛的审查范围，以评估最佳可得技术的环境保护有效性。第三，要求申请许可证的经营者提供废物再利用和回收的措施，以评估其跨环境媒介效应（crossmedia effects）。第四，要求公众参与综合污染排放许可证的颁发和执行过程。为确保公众的早期参与，要求监管部门公布许可证草案。欧盟的成员国应制定法律，允许公众获取排污许可证决定的背景报告和建议，并保障公众有机会向独立的机构或法院对许可证的核发提出质疑。英国的综合污染控制在这四个方面均有细化落实和拓展，产生了深远的影响。

　　第一，扩大了适用范围。英国采用了受规管设施（operate a regulated facility）和经营者（operator）两个概念，扩大了欧盟《综合污染排放指令》涵盖的设施范围。“经营受规管设施”包括一系列固定和移动的设施和活动。经营者是指目前或将来对受规管设施的运营有控制权的人。环境许可证必须明确说明授权的受规管设施和该受规管设施的经营者，适用范围为：包括采矿在内的大多数工业废物、包括对地下水在内的水体排污行为、从事放射性物质有关的行为、各种溶剂排放行为、有洪水风险之虞的行为、大多数中型燃烧厂和发电机组。《2014年水法》（WaterAct2014）第61条规定了主管环境、食品和农村事务部的国务大臣的法律权力，即引入二级立法（secondary legislation），将取水和蓄水许可（water abstraction and impounding licences）纳入英格兰和威尔士的环境许可证制度。

　　根据风险分级，环境许可证制度将规管设施和经营者分为五类：无须（exclusions）申领许可证（风险极低）、豁免（exemptions）申领许可证（风险较低）、须申领注册式（registering）许可证（低风险）、须申领标准式许可证（standard rules permits）（根据相关标准）、须申领订制许可证（bespoke permits）（针对可能被淘汰的活动）。鉴于许可证的审核是以环境和健康风险为标准的，不再考虑企业的规模和利润情况，因为小企业也可能造成严重的环境和健康风险。在海上进行的处置和涉及处置或回收非工业或商业废物处理的废物不需要申领环境许可证，而是按照2009年《海洋和海岸通道法》进行管理。

　　第二，整合行政程序和实质责任。行政程序的整合旨在减少官僚主义，简化许可证的申请、管理和审核衡量过程。《环境许可证条例》建立了“一站式”（onestop）许可制度，进一步促进行政综合许可的理念，向经营者发出单一许可证，适用于在不同地点进行的一系列受规管活动。如果在一个受规管设施中进行上述清单中的两种或两种以上的污染活动，也只颁发一个许可证。例如中型燃烧厂、放射性物质活动，或导致洪水风险的活动。在英国，综合污染控制所涵盖的大多数装置和对环境影响最严重的装置（约3600个）都需要由英格兰的环境署、威尔士的自然局或苏格兰环境保护局进行许可。《环境许可证条例》没有规定经营者拥有获得许可证的权利，但规定了监管者的自由裁量权。监管机构在签发许可证时拥有重大权力，可以根据行政法的一般规定，批准或拒绝环境许可证的申请。此外，监管机构还可以“在他们认为合适的情况”（astheyseefit）下“在许可证中附加条件”。附加条件通常扩展到与土地有关的措施，而经营者往往需要获得第三方的同意。《环境许可证条例》规定，如果经营者选择就土地上的措施施加条件，第三方必须给予同意。虽然《环境许可证条例》无法做到对所有设施和经营者实施整体环境影响控制，但附表7第3段要求监管机构对附件1（或A部分）的设施实施综合方法。附表7第3段规定：“监管机构必须根据这些条例行使其职能，以实现高水平的整体环境保护，特别是通过防止或尽可能减少向空气、水和土地的排放。”

　　第三，确定环境基线状况，鼓励循环利用。评估环境基线状况是全过程考察企业活动对环境的影响的起点。受规管的设施或活动，如在生产中使用或释放有害物质，存在污染地下水或土壤的风险，则应在开始安装设备之前或更新安装许可证之前起草基线报告，提供相关有害物质对土壤和地下水污染状况的信息。基线报告的编制包括八个步骤：第一，确定安装中使用、生产或释放的有害物质；第二，识别相关有害物质；第三，评估特定地点的污染可能性；第四，梳理该地点的历史记录；第五，确定可能受到影响的环境状况；第六，描述场地位置、类型等特征；第七，现场调查；第八，制作基线报告。企业停止经营活动，交还许可证时需要对使用的场地进行清理，此时，环境基线报告提供了无可辩驳的核对信息。

　　许多种类的循环再造活动均获豁免，尽管有关活动往往受到具体的数量限制（例如收集纸张及纸板、铝罐及钢罐、塑胶、玻璃及纺织品以供循环再造，或清洗包装或容器以使其可再用）。获豁免的废物作业必须符合欧盟《废物框架指令》（Waste Framework Directive）所列的废物管理目标的需要，而且必须登记（附表2，第3段）。废物是“持有人丢弃或打算或被要求丢弃的任何物质或物品”，可见废物概念的核心是“丢弃”而非“污染”，虽然所有污染都与废物有关。英国在界定废物的概念时注意到了此概念的内在张力：从消极的角度强调废物的潜在危险性，包括伤害和污染的风险；或从积极的角度强调资源利用、循环或回收的可能性（例如堆肥）。“丢弃”的意图有时候不太明确，一般而言，将某物交给回收部门不被视为丢弃，而交给填埋场则视为丢弃。显然，在思考优先使用、再利用和回收的意义时，要考虑效率和安全之间的适当平衡。注重安全的废物管理和处置，可能会破坏促进资源的有效利用。如果试图全面控制废物的安全处置，确保将废物的风险降到最低，就会出现过度管制的趋势。另一方面，过于注重材料的再利用和再循环，可能无法消除潜在的污染风险。欧盟《废物框架指令》第6条规定，一些特定废物经过回收或纳入循环利用操作后，在符合特定标准的情况下，将不再属于废物。废物与环境危害之间的联系在于，除非对废弃物进行适当的管理，否则就有可能造成污染。换言之，一旦废物被纳入重新使用流程或不再对环境有危害，则不再被视为废物。除一般标准外，各成员国还可以在具体案件中，逐案确定“废物”是否还属于废物。当然，英国法院在明确废物的定义时，倾向于在消极框架的基础上采取限制性和谨慎的方法确定废物的含义，是一种比较严格的态度。在英国，废物许可证制度的目的是确保填埋场的安全，而对许多回收场所实行类似的监管制度，可能会抑制对急需的回收和循环业务的投资。《环境许可证条例》目的之一是通过统一的许可和更灵活的方法来规范许可证制度下的豁免，从而减轻这些场地的监管负担。

　　第四，公众参与。英国强调广泛的、有目的的公众参与，而不仅仅是一种程序性的协商咨询。英国环保部门充分意识到监管中公众情绪的作用，将公众的情绪性认知纳入规范解释之中，倾向于与公众就许可审核决定进行协商，并为公众提供足够的时间了解信息和参与协商。英国是《关于在环境问题上获取信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》（Conventionon Accessto Information,Public Participationin Decisionmaking and Accessto Justicein Environmental Matters,以下简称《奥胡斯公约》）的签约国，环境污染综合控制中的公众参与制度已经融合进了相关的指令和英国的立法之中。监管机构在审核许可证时，必须考虑运营者、利益相关者等人的申述，这些公众参与的规定一般都受到环境署的尊重，环境署倾向于让广大公众参与有关许可决定的协商，为提出意见提供足够的时间，并允许进行多阶段的协商。在许可证审核中的信息披露和对许可设施“实质性变化”的理解方面，务实的英国司法传统也发挥了显著作用。在爱德华诉环境署第2号案（Edwardsv.Environment AgencyNo2）中，Rugbg水泥集团（Rugby Cement）获得许可证，可以在其水泥窑中试行焚烧碎裂轮胎作为替代燃料。但申请人认为存在程序上的失误，因为环境局没有披露关于拟议装置排放的颗粒物影响的报告。上诉法院认定未披露报告违反了普通法中对反对者的公平责任，却没有撤销许可证。原因是证据表明，工程对环境的损害没有超出允许的范围，因此仅仅为了让公众能够就过时的数据进行咨询而取消许可是毫无意义的。“实质性变化”的概念之所以重要，在于此概念决定了许可证变更是否应该公开及遵循严格的变更程序。《环境许可证条例》将实质性变化定义为“在运行中可能对人类或环境产生重大负面影响的改变”，具体情况由监管机关斟酌决定。在克利夫罗城堡水泥事件［Castle Cement,Clitheroe（Cemfuel）］中，克利夫罗城堡在生产中引入一种新的矿物燃料致使产生废氯液体，由于监管当局并未将此认定为实质性变化，工厂周围的居民担心不利于健康而对此进行大规模批评。环境署因此受到了环境特别委员会（Environment Select Committee）的严厉指斥，委员会认为环境署对水泥行业的监管“没有得到公众的信任”“缺乏公开性”“监管不严”“监督不力”。

　　三、环境许可证的技术标准

　　（一）最佳可得技术

　　最佳可得技术（best available techniques，BAT）是综合污染控制制度的关键概念。《工业排放指令》的核心思想是，经营者必须使用“最佳可得技术”标准，以确保从整体上高度保护环境。根据《工业排放指令》的规定，“最佳可得技术”是指活动发展及其操作方法中最有效和最先进的阶段，它表明特定技术在为排放限值和其他许可条件提供基础方面的实际适用性，这些条件旨在防止和在不可行的情况下减少排放和对整个环境的影响。“技术”包括所使用的技术和装置的设计、建造、维护、操作和停用的方式。“可得技术”是指在经济和技术上可行的条件下，在考虑到成本和优势的情况下，允许在相关工业部门实施的规模开发的技术，且无论这些技术是否在有关成员国境内使用或生产，只要操作者能够合理地获得这些技术即可。“最佳”是指最有效地实现对整个环境的高水平保护。在成本方面，任何确定最佳可得技术的工作都要考虑两个广泛的标准：特定污染控制技术的经济和环境成本与效益，以及有关工业部门对这些技术的承受能力。最佳可得技术必须要考虑的基本要素包括：（1）资源使用，如减少有害物质和原材料的消耗；（2）废物减量，促进回收和循环利用；（3）技术因素，如技术进步和是否有已在工业规模上成功运行的类似工艺；（4）引进最佳可得技术所需的时间；（5）预防事故。

　　这一定义的模糊性给了环境保护监管机构比较大的自由裁量权。其进一步的明确有赖行政部门后续发布的一系列导则及最佳可得技术参考文件（BAT reference documents，BREFs）。

　　BREFs通过成员国、受影响的行业、环境非政府组织和欧盟委员会之间的信息沟通来起草，委员会组织这一进程。该进程被称为“塞维利亚进程”（Sevill aprocess），因为负责协调文件的机构设在西班牙的塞维利亚。具体由技术工作组（Technical Working Groups，TWGs）和信息交流组（Information Exchange Forum，IEF）负责。技术工作组由专家构成，讨论技术问题。信息交流组由欧盟的各成员国环境保护部门的高级公务员、相关行业和非政府组织代表组成，由自行制定的议事规则进行自我管理，负责政治性协商。BREFs不会规定统一的排放限值。成员国政府和欧盟委员会根本不可能对技术性强、复杂性高的工业过程有完整的了解和掌握充分的信息。虽然环境保护组织也参与了BREFs的审议和制定，然而实践中，行业代表在文件制定过程中非常强势。其中大公司多于小公司，北欧和西欧的代表多于东欧、中欧和南欧代表，非政府组织的参与能力不足等致其作用有限。

　　英国环境署制定了一套技术导则，以说明不同行业最佳可得技术的含义，包括钢铁设施、化工设施、食品和饮料、集约型农业、垃圾填埋场以及印刷和纺织业等。技术导则考虑了欧盟范围内的BREFs，也根据英国的情况进行了调整。2014年4月环境署发布了许可证技术导则，该导则不断更新，最近一次更新是在2020年11月18日。技术导则的内容包括化学药品、气化、液化和精炼行业、集约化农业、金属生产和加工、垃圾焚烧等12个部分。在智能管理的要求之下，环境署开发了一个许可证管理系统，以帮助持有者进行排放管理和风险评估。许可证持有者必须在系统中提交相应的资料，并将经营和排放过程中的记录输入该系统。该系统也不断进行更新，智能化水平日益提高，最新一次升级是在2021年8月4日。此外，环境、食品和乡村事务部以及环境署还发布了关于三个交叉主题的总体指导。首先，对如何制定书面管理系统以控制现场污染风险提供了指导，Ibid.其次，对控制和监测排放提供了一般性指导，再次，对如何就受环境许可证监管的现场进行风险评估提供了指导。这些导则都不具有法律约束力，但环境署或其他相关监管机构在根据环境许可证制度向特定装置发放许可证时，必须考虑到这些导则的内容，而且在实践中，这些指导性说明具有很强的说服力。

　　（二）最佳可得技术、环境质量标准、排放限值之间的关系

　　最佳可得技术原则的应用是在许多因素的背景下进行的，例如，技术进步和科学知识的变化，以及预防事故的需要。排放限值（emissionlimitvalues，ELV）是参照最佳可得技术设定的在一个时间段内以某种参数排放的额浓度或总量。欧盟《工业排放指令》仅为氮氧化物、硫氧化物、颗粒物和一氧化碳设定了排放限值。排放限值和最佳可得技术均是环境监管部门审核许可证的参考文件。该指令第3条规定：环境监管部门可以根据受规管设施的实际情况和当地特定的环境条件设定不那么严格的排放限值。对于附件5的装置而言，排放限值是最低要求，监管部门如果采用最佳可得技术，有可能导致比排放限值更严格的要求。鉴于排放限值的设定依赖模型，在某些情况下设定低于最佳可得技术的排放数值是完全可能的，比如世界卫生组织提供的环境限值。欧盟修订的《国家减排承诺指令》（EUNational Emissions Ceiling,NEC）于2016年12月31日生效。英国为此于2018年通过了《国家排放上限条例》（National Emission Ceilings Regulations2018），当根据该条例提出的排放限值高于最佳可得技术时，应遵循更高要求即最佳可得技术。

　　环境质量标准一旦确定，便应得到充分尊重。这些标准是通过《环境许可证条例》中所列的其他指令，以及其他包含相关无铅标准的指令（包括有关水和空气质素的指令）来达成的。在若科威尔玻璃公司（以下简称“R公司”）诉切斯特县议会（以下简称“县议会”）（Rockware GlassLtdv.Chester County Council）一案中，上诉法庭就最佳可得技术、环境质量标准、排放限值之间的法律关系进行了审理，判决认为：欧盟的指令要求尽可能减少排放量，因此排放限值标准是发放许可证的最低要求，在可以设定排放限值的法定情形下，排放限值低于最佳可得技术的排放数值是合适的。

　　概言之，最佳可得技术、排放限值均是为了追求高质量的环境质量，两者竞合的情况下，监管机构应选择其中对排放者要求更高的一种。最佳可得技术虽然对欧盟成员国的某些类别装置具有普遍约束力，但根据英国的《环境许可证条例》，监管机构如果认为适用最佳可得技术不合适，比如靠近敏感水体、含水层、特殊保护区等，可酌情忽略最佳可得技术，并提出更严格的要求。

　　四、英国综合污染控制制度的局限性

　　英国在综合污染控制的理念和法律制度方面均做出了有益探索并提供了法律经验，将原来的排污许可证发展为环境许可证，扩大了适用范围，对大气、水、土壤的三个媒介污染予以整体考虑，以更加宏观的管理视野超越了对具体点源控制、被动控制的分散性和消极性。但也有其局限性，主要体现在以下三个方面。

　　第一，尚不足以实现对环境的整体影响管控。综合污染控制的目的是实现对环境影响的全面控制，为此，公共决策的一体化非常关键，《环境许可证条例》尽管扩大了欧盟《工业排放指令》的适用范围，但依然针对的是受规管设施或特定行为类型，并不能涵摄对环境造成影响的所有决策和行动。之所以如此，在于立法者意识到，对于环境影响不大、风险不高的行为或污染物，应尽可能交给市场机制调节，给予行为人更大自由，通过鼓励循环利用保护环境。市场机制与行政管制如何在此处实现严密对接，或将是长期性的难题。

　　第二，最佳可得技术的模糊性及其法律实施的不确定性。根据《工业排放指令》，确定最佳可得技术只需要参考两个标准：使用特定技术的成本和效益以及这些技术在保护整体环境时的有效性。然而研究表明，最佳可得技术的制定考虑的因素十分广泛，包括技术、经济、法律、政治等。除了前述制定过程中参与主体的不平衡外，最佳可得技术还存在着科技上固有的不确定性和时效性。《工业排放指令》要求成员国在最佳可得技术参考文件发布后四年内重新考虑许可条件。英国规定监管机构定期审查许可证，对于风险最高的装置，不得超过一年；风险较低的，不得超过三年。实际上，英国的执法部门主要关注风险较高的装置。

　　第三，放松管制带来的不确定性。英国2015年颁布了《放松管制法》（Deregulation Act2015），要求监管者审核许可证时考虑对经济增长的影响。这意味着环境保护主管部门必须综合衡量最佳可得技术、排放限值等技术要求给经营者造成的成本问题。在一个垃圾焚化炉申请许可证未能成功的上诉案例中，申请者认为环境署要求的最佳可得技术与环境效益显著不相称，违反了《放松管制法》，环境署与垃圾焚化厂最终达成和解，颁发了许可证。环境署提出了新的技术要求，允许垃圾焚化厂对成本较低的污染减排设施进行持续改进。

　　五、英国综合污染制度对中国的启发

　　首先，以整体主义理念提升排污许可证制度在环境法律制度体系中的地位，实现从排污许可证向环境许可证的转化。《排污许可管理条例》规定，实施排污许可管理的目的是“规范企业事业单位和其他生产经营者排污行为，控制污染物排放，保护和改善生态环境”。采用“一证式”管理，旨在减轻企业应对监管的负担，统筹考虑经营者的各项影响环境的行为，改变以前排污许可证重在资质审查、忽视排污行为规范管理和责任划分的缺点，以实现合法、精准、科学的污染治理。从排污控制的范围和环节来看，虽然较之以前在范围上有所拓展，也更加注重与环境影响评价制度、排污税费制度的衔接，但制度的理念显然重在监管排放行为，忽视对环境的综合影响。探索中国的整体主义的综合污染控制，可以考虑以下几点。

　　一是要求考察企业的排污行为对大气、水、土壤等环境要素的影响，避免污染物在要素之间的转换。一证式管理有利于避免污染物的跨媒介效应，在核发许可证时，监管部门应充分比较不同的技术方案。为配合《排污许可管理条例》的实施，应尽快制定跨媒介作用显著的技术清单供监管机构审核时参考。

　　二是要求将企业的生产置于经济活动的系统之中，考察其产品的生命周期，从设计、原材料采购、运输、生产、销售、回收再利用的各个环节，全流程控制其环境影响。因此，应借鉴欧盟和英国的做法，推荐排放危险物质的企业编制基线报告，为企业结束经营行为并交还许可证时，有关部门验收其所处的环境提供客观依据。危险物质对地下水、土壤造成的污染具有隐蔽性，且难以治理，鉴于我国土地使用权变迁过程非常复杂，污染治理的历史责任划分困难，编制基线报告不失为一个制度选择。基线报告有利于守法企业免于承担过度责任或与后续用地企业承担连带责任，对于企业而言，这实际上是一种保护性措施。

　　三是力图对污染物排放行为与自然资源获取行为、能源消耗行为进行一体化考察，借鉴英国立法，将取水、排水、洪水风险、能源效率等一并纳入一证式管理，再将我国的水土保持方案编制吸纳进来，形成综合性的环境许可证。取水许可制度是我国水资源管理的核心制度，除了《水法》外，《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》有进一步详细规定。目前，取水许可由水利部门分级管理，排污许可证由生态环境部门负责审批。但这并非分开设置许可证的充分理由。实际上，水土保持方案也是由水利部门审批的，仍然采取了与取水许可分置的形式，而取水量与污水排放量之间也有内在联系。当洪水流经范围内有污水处理厂、垃圾填埋场等时，其所造成的污染亦可想而知。总之，应发挥我国行政管理体制一体化程度较高的优势，充分运用发展改革委员会等综合性部门的项目审批权力，将影响环境的投资行为与宏观决策相统筹，实现环境的综合管理。

　　其次，强化技术标准在综合污染控制中的关键作用，逐步提高技术要求标准。我国排污许可管理的技术审核标准包括：污染物排放标准、重点污染物总量控制要求、污染防治可行技术标准、未达标区域或重点区域流域地改善环境的特别要求。重点污染物排放总量控制要求是针对一个区域或流域的要求，如何分解到具体的企业，则由许可部门根据企业所属行业、规模、生产工艺、排放地点等酌定，就其技术要求而言，应当不低于污染防治可行技术标准，但鉴于污染防治可行技术标准较为模糊，缺少一套如欧盟塞维利亚进程制定的最佳可得技术参考文件，致使监管部门在核发许可证时具有较大的自由裁量空间。生态环境部虽发布了一些技术规范，但相对于许可证所涉行业的广度而言，尚远远不够。就现有的技术规范来看，所采用技术为行业可行技术而非最佳可得技术，意在照顾中国经济、技术发展的现实需要。确定法定的排污标准在先，然后再探索最佳可得技术，企业在申请许可证时，不论采用何种技术，为获得许可，只要符合排放标准，就默认为是最佳可得技术。但长远观之，不断提高技术标准以激活企业的技术创新动力，是保护环境的趋势所在。

　　最后，拓展公众参与的信息披露范围和途径。《奥胡斯公约》要求签约国掌握准确、全面和最新的环境信息，提高决策透明度，有权参与决策的人包括所有“受环境决策影响或可能受环境决策影响或与环境决策有利害关系的公众”。将关注的重点确定为允许公众就相关决策所涉问题展开辩论，并不限定具体的参与渠道。英国拥有深厚的自由主义传统，在污染物综合管理制度之下，监管机构允许公众就许可事项进行咨询，公众不仅参与许可证的审核程序，还可参与许可证的变更。目前我国仅对环境影响评价制度的公众参与制定了详细的办法，排污许可审批也可借鉴此种做法。此外，在技术文件制定、许可事项的责任追究方面，公众也应有一席之地。

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