疫情暴露英国公共卫生的应对缺陷

作为老牌资本主义国家，英国率先创立了比较完善的公共卫生体系，提出“预防为主、预防在先、主动服务”的原则，坚持以科学研究支持政府决策。在过往的70多年中，英国公共卫生体系在传染病防控方面曾取得过令人瞩目的成果。然而，当面对新冠疫情所兼具的新发种类与强传染性特征时，英国的应对行动仍然反映出其对突发公共卫生事件的应对能力有待进一步提升。

今年1月底，英国首次确诊了一名输入性新冠患者。1月30日，世界卫生组织正式宣布新冠疫情为国际公共卫生紧急事件，并且敦促各国政府做好应对疫情传播至全球的情况。但与此同时，英国科学咨询小组（UK’s Scientific Advisory Group for Emergencies, SAGE）在国内疫情相对稳定的阶段选择采取不封锁的延迟反应，给出的理由是“调研认为民众不会接受这一举措”。直到一个月后，由于英国输入性病例随欧洲疫情告急而快速上升，政府这才告知民众从意大利感染地区回英后需要进行自我隔离，并赶忙发布“防堵、拖延、研究和减损”四步行动方案。其中，在疫情应对初期的“防堵”阶段，政府将自身的主要职责定义为“及时诊断并追踪隔离所有的密切接触者”，明确在所有公共卫生机构中，主要负责承担这一任务的部门是隶属于英国卫生署的英格兰公共卫生局（Public Health England, PHE）。

图：英国新冠患者每日新增数趋势（来源：BBC）

根据2012年英国健康与社会保健法案，英国卫生署于2013年进行重组，建立了英格兰公共卫生局，负责统一为英国国民提供健康服务的同时保护国家免受公共健康问题危害。英格兰公共卫生局由传染病监测、健康促进等组织在内的129个组织和5500名全职员工组成，其主要优势在于将疾病预防和健康促进两大领域结合在一起，同时作为独立的政府机构跨越中央和地方之间的隔阂，广泛及时地为国民提供所需服务。在疫情开始全球流行之前，国际卫生机构通过对公共卫生局的审查评估结论认为其“可以与世界上任何国家的公共卫生机构相匹敌”。然而新冠疫情的蔓延，却反映出英国公共卫生体系中这一危机应对的关键部门的反应速度和应变能力仍然差强人意：首先，作为政府咨政信息的重要渠道之一，PHE的病毒检测能力远不足以应对新冠病毒，这也使得英国政府不得不放弃其他国家所采取的、用以抑制病毒传播的检测和追踪策略，将检测改为全部集中在各地区的医院患者中进行。其次，在病毒扩散的3-4月期间，PHE却并没有发挥其主要的纵向联动的优势，仅仅安排了机构中的290名工作人员负责联系追踪疑似感染者，直到5月中旬才允许地方政府参与其中，无形中大大削弱了对病毒的追踪能力和反应速度。世界卫生组织给出的标准疫情遏制措施包括“发现、检测、治疗和隔离”，这些方法在成功遏制疫情的国家中已经获得了足够的先验证明，但英国主动放弃了这些措施，在相当一段时间内PHE对于社区病例的发现、检测和接触者追踪，既没有采取足够的措施、也没有任何未来的规划。

英格兰公共卫生局遇到的问题一定程度上也反应了英国公共卫生体系本身在人员和机构管理中存在的缺陷。疫情开始时，英国四区的首席医疗官中只有一位是受过专业公共卫生训练的医师。当首席医疗管不再被视为英国公共卫生的官方领导者时，作为与国民健康紧密相关的机构，PHE也表现出缺乏独立的声音和清晰的领导团队。同时，由于2012年起英国财政将每年的公共卫生预算削减了近10亿英镑 （约88亿人民币），环境卫生等情况变得更加糟糕。

新冠疫情在英国蔓延的几个月正在催促英国国家医疗服务体系(National Health Service, NHS)加快调整和创新的脚步，负责医疗服务的NHS England已经在进一步研究应保留因Covid-19而引入的哪些创新，这使得英国公共卫生的运行在疫情后也将永远不会回到疫情之前的状态。例如，在社交隔离的影响下，如今医疗机构中几乎所有处方药和初级保健预约都改为可以通过在线的方式进行，许多门诊病人也可以实现在线预约——这都将使得英国公共卫生措施相较疫情之前更具有弹性。

当然，更为重要的是对包括英格兰公共卫生局在内的机构本身进行变革。《英国医学杂志》执行主编Kamran Abbasi博士认为，首先，英国科学咨询小组必须解除组内的政治顾问，引进更多公共卫生专家，提高公开决策能力和代表性，重建公众信任。第二，英国的四个地区政府都要有明确地基于病例发现、检测、接触者追踪和隔离的人群策略，遵循科学原则，为英国即将迎来的封锁解除提供必要的证据。同时，对于病例发现、检测和社区接触者追踪的有关计划必须由政府提供足够的资源支持，将权力下放，由熟悉社区情况和了解当地疫情特性的地方公共卫生团队领导，而英格兰公共卫生局和NHS的职责就是统筹并支持这些计划。有关病毒检测、数据监测和报告的疫情应对措施必须从各个方面进行优化，包括医院、初级诊疗和社会保健等，从而帮助有效锁定目标。在疫情面前，“毫无意义的政治妙语只能带来更多的死亡”，只有有效的、由地方主导的控制策略，才能够提升英国对新型传染病的应对能力和反应速度。最后，相对于反复强调科学和数学建模，英国政府更需要加强对国际合作的重视和承诺，在“这个不平等的社会中保护风险最大的生命和社区”，从公众福祉的基本点出发，积极应对这场本应做出更好应对措施的公共卫生危机。1

（作者简介：朱玥，上海外国语大学英国研究中心助理研究员）

1本文重点参阅以下文章：

Gabriel Scally, Bobbie Jacobson, Kamran Abbasi. The UK’s public health response to covid-19

15 May 2020, https://www.bmj.com/content/369/bmj.m1932