【分析探讨】21世纪以来日本外国人政策的变化特征及其影响因素探析

一、日本政府以往关于移民政策的讨论

（一）小渊内阁时期“21 世纪日本构想”的提出和中断

早在2000 年小渊惠三内阁时期，日本政府就提出了通过“自立与协治”构筑日本未来的新世纪日本构想，认为要积极应对全球化，维持日本社会的活力，在21 世纪创造一个让许多外国人正常地、舒适地生活在日本的综合环境是不可避免的；强调把“多民族化”当作力量，国内民族的多样性不仅能够拓展日本智力与创造力，而且可以提升日本的活力和国际竞争力；因此，主张推进制定吸引外国人想在日本居住、想在日本工作的“移民政策”。但同时表示，不希望日本一口气开放谋求外国人自由移居的门户，应该促进有利于日本社会发展的外国人移居或永住，建立起更加明确的日本移居、永住制度。可以说，日本政府在这个时期关于接纳外国移民的理念和基本方向开始形成。不过，小渊首相的突然离世和之后森喜朗内阁上台，让具有划时代意义的21 世纪日本构想不了了之。

（二）福田内阁时期“日本型移民政策构想”的提出和再度中断直到2008 年福田内阁时期，日本政府才再次燃起对移民问题的讨论。自民党外国人才交流推进议员联盟提出了为解决人口减少问题、制定“人才开国”的日本型移民政策方案。具体包括50 年内接收1000 万外国移民的计划、设置外国人政策一元化管理的“移民厅”、大幅缓和日本永住许可条件等提议。日本内阁积极探讨并指出，日本社会直面人口持续减少的现实，必须充分认识到广泛引进有用人才的必要性，并认真地将之付诸实施。日本经济界也纷纷响应，表示要加大对国内劳动力最大限度的利用，拒绝接受海外相当规模的人才来日居住的做法是行不通的；政府应从法律层面开始进行整顿，正式实行综合的日本型移民政策。但是，这个构想由于福田首相的卸任而再遭停顿，日本社会甚至出现对扩大接纳外国移民的强烈质疑和反对之声。自此以后，日本政界把谈论“移民政策”视为禁忌，并长期搁置。同年，随着移民政策学会的成立，有关移民政策问题的研究才逐渐在日本学术界得到关注。

（三）安倍内阁时期“移民政策”仍未解禁，政府行为陷入矛盾怪圈2013 年安倍第二次执政期间，面临人口减少导致的劳动力不足以及东日本大地震灾后重建、东京奥运会建设人才匮乏等现实困境，日本政府出台“日本复兴战略”，创设了包括国际商业贸易创新试点（东京等环首都经济圈）、医疗创新试点（大阪等关西经济圈）、农业改革试点（新泻和养父）、创业就业改革试点（福冈）、国际旅游试点（冲绳）等“国家战略特区”，企望吸引更多外国投资和人才，但却刻意规避了有关移民政策的敏感话题。一方面指出，日本目前当务之急是以强化管理监督体制为前提，扩充技能实习生制度，吸纳并促使从事建筑业及造船业等技能实习生顺利地着手工作；另一方面又提出，为确保日本经济社会发展的可持续性，今后将着眼于外国人才引入计划，向留学生及海外优秀人才提供便于其在日本安心生活、工作的环境；同时，特别强调以上措施只是对外国劳动者一时引进和充分利用的扩展，不要误解为是移民政策。事实上，迫于劳动力不足和人口减少日趋严峻的局面，日本政府一直想方设法地尝试让国内的劳动力市场健全发展和外国人才有效使用得以兼顾的制度。比如介护、旅馆、农业等劳工极其短缺的领域，迫切招收从事单纯体力劳动的蓝领外国务工人员，并接受了这一类群体在日本就业的可能；再如，许多陷入生存危机的中小企业，急需引进有高端技术、专业技能的高级外国人才，因而不断整顿就业制度与就业环境。直至今日，日本政府一方面维持着不解禁移民政策的立场，另一方面还不得不加快构建广泛接纳能立刻发挥作用的外国人才的机制。其政策可谓矛盾重重。

二、日本现行的外国人接纳政策

（一）日本实施“劳动力开国”战略，扩大引进外国蓝领劳工

在接收外国劳动者的时候，日本只是本着“利用”的态度将其看作短期劳动力，起初并没有设想到他们会“劳而不走”，但实际情况是，外国劳动者纷纷涌入各城市并长期居住下来。尽管日本政府不得不承认定居化的趋势，却未能用长远的、发展的眼光看待这个事实，不愿真正接受外国劳动者成为其社会一员。日本政府否认外国劳动者的移民身份，正是数年来日本在引进外国劳动者等问题上产生诸多社会矛盾和纠纷的最大原因。

首先，一些日本民众对外国劳动者抱有二等市民意识，且差别意识慢慢固化，致使当地居民和外籍居民之间出现心理隔阂。比如，不少日本人在购买公寓时，如果得知里面住了很多外国人，就会放弃购买；再如，也有日本人表示，和职场里的外国员工无法顺利沟通。据笔者调查得知，许多旅日华侨华人都认识到，即便自己拿到白领性质的工作签证、永居权，甚至加入了日本国籍、获得选举权，倘若不完全顺应日本主流文化和社会结构的同化，仍难以被看作地域社会的一员而被实质性地接纳。

其次，部分日本企业违反劳动法，通过雇佣外国留学生或技能实习生作为廉价劳动力来降低劳工成本。比如雇佣大量持“资格外活动许可”（打工许可证）的留学生（参见图1）在批发零售业或服务业超时打工（法律规定每周打工不可超过28 小时）。再如，近年备受关注的从事制造业或建筑业等单纯作业工种的技能实习生（参见图2），尽管大大缓解了日本下层产业劳动力匮乏的困境，却因日本政府从引入阶段开始在《外国人研修·技能实习制度》实施上犯的错误到如今的一意孤行，而遭遇工资过低、被要求超时工作或受到雇主歧视、劳动安全存在隐患、住宿条件恶劣、不被允许携带家属来日等不公平对待；加上语言学习不充分等因素，不容易跳出低工资职业，往往被固化为社会底层，无法享受到合法合理的移民待遇。

迫于日本人口连续负增长、国内劳动力短缺的危机以及筹备2020 年东京奥运会的基建人力不足等实际问题的压力，2018 年，日本政府发布了《经济财政运营及改革的基本方针》并讨论新设置“特定技能”在留资格，面向外国人开放单纯劳动力市场，不过只限于扩大接纳建筑、介护、农业、住宿、造船这5 个行业的外国劳工，计划截止2030 年引进50 万人以上。其中，首次引入的介护行业成为日本应对老龄化社会客观需求的重点。综上可见，日本政府一方面在很大程度上依赖“劳动力开国”战略，另一方面却对外籍蓝领劳工的在日生活支援、权益保障等问题一味地视而不见，这种做法似乎不合逻辑，很可能会加剧未来日本移民问题的复杂化、社会矛盾纠纷的尖锐化。

（二）日本推行“观光立国”战略，加速接纳外国观光客

面临长年经济低迷等严峻态势，日本政府被迫由保守封闭转向日益开放。2006 年，日本确立了“观光立国”战略，计划在2020 年之前接纳4000 万外国游客访日，以期通过外国游客的旅游消费来拉动日本国内经济增长。在逐步放宽中国人赴日签证条件的政策影响下，近年来，个人旅游签证及多次往返签证的发放数大幅增加。日本政府观光局2008 —2017 年的数据统计表明，访日中国游客数量前五年变化较为平缓，而后五年呈现持续激增状态，达到450% 以上的增长率；与此同时，2015年访日中国游客数首超韩国，成为最大访日外国游客群体，占访日外国游客总数的四分之一以上（参见图3）。虽然外国游客给日本经济和文化旅游产业带来了新的发展机遇，但实际上，无论日本政府还是日本民众，并没有做好充分准备应对来势汹涌的外来人口流入，以下笔者列举三点进行说明。

第一，日本民众面对“被国际化”的发展方向，尚未做好自身心理调适。岛屿式的自然地理环境孕育了日本人的较强危机感和忧患意识，内外意识已经深深扎根于日本人的内在，主导其价值观、思维方式和行为取向等。大部分日本人习惯于与“外来人”划清界限，并防止自身被“外化”，保持着种族、文化的纯粹性和优越感。因此，即使日本政府逐渐意识到打开国门已经成为国家生存和发展的现实需求，但日本民众似乎并不愿打开心扉。

第二，访日外国游客素质良莠不齐，不雅之举引发日本民众的抵触情绪。比如，在公众场所大声喧哗、排队加塞、在禁烟区吸烟、不遵守扔垃圾的规则、上厕所不卫生以及随地乱坐、行为粗俗等礼仪问题造成负面影响，让不少当地居民感到困扰。笔者注意到，由于访日外国游客人数骤然暴增且游客个人知识水平、文化修养、心理素质等参差不齐，一方面，日本政府看到了外国游客的购买热情为日本带来的丰厚经济效益；另一方面，日本民众对一些外国游客的刻板印象和不满情绪，很可能会导致日本社会对居留日本的该族群其他成员产生抗拒心理。比如，在日中国籍长期定居者中近三分之一分布在首都东京，而东京也是中国游客赴日旅游的最热门城市。不提前了解日本社会各种规则秩序的短期访日游客的种种不良行为，不仅损害了国人形象，而且可能造成当地居民对旅日中国人的整体评价不客观，从而影响族群间的融洽相处。

第三，日本“客人至上、服务至上”的神话面临挑战。比如，笔者观察了解到，近年访日外国人数量的大幅增加让不少日本民众措手不及，可能加重了内心深处的歧视和偏见，一些日本人渐渐疲于应付表面上彬彬有礼的客套。比如，对不懂日语、不熟悉日本文化的外国游客，不使用礼貌用语（敬语）和日式礼仪；对因不了解当地规则和习俗而未能遵守的外国游客，不是以友好的态度劝导提醒，而是当面爆粗口宣泄愤怒。再如，面对购买力超强的外国游客，一些日本商家过分追求利益而无视诚信，服务质量有所下降。比如，有些药妆店面向出手阔绰的外国游客（爆买族）售卖临期商品或夸大宣传的“外国人专供商品”；有些服务行业揣着经济利益至上的逐利心理，服务态度和效率不如从前。这些无疑影响了外国游客的访日体验。

（三）日本瞄准“人才强国”战略，出新招挽留高级外国人才

一是专业技术人才。日本政府一直希望大批吸纳专业性、技术性领域的高级外国人才，为日本经济注入活力。2012 年为招徕并留住研究人员、技术人员等海外优秀人才而导入了“积分制”（包括对学历、就职经历、年收入、年龄、研究成果、日语能力、毕业高校排名等各项评分），达到一定标准者可以被认定为“高级人才”。2015 年修改入国管理法时新设立针对高级人才的特别在留资格，只要在日滞留3 年以上就能申请永久居留权（绿卡），条件特别优越者则可缩短至1 年（对于一般外国人，只有在日本生活10 年且工作满5 年才能申请）。新的规定还允许高级人才的配偶在日本就业以及父母、家政人员随行。由此，外国人在日活动限制得到大幅度缓和。不过，值得注意的是，尽管近三年持有高级人才签证的人数呈翻倍增长态势（参见图4），但实际上从整体来看，能够拿到此类签证的外国人只占少数。据日本法务省统计，截止到2017 年底，仅有7668 人获得了高级专门职的在留资格；其中，中国籍位居第一，多达5142 人；印度第二，为334 人；美国第三，为331 人。从这些数字不难看出，高级人才签证的放宽还远远达不到填补日本人口减少这一巨大的需求缺口。

二是投资创业人才。2006 年，日本政府为鼓励外国人在日创业定居，设立了“投资经营签证”；2015 年更名为“经营管理签证”，通过放宽外国人在日开办公司的限制，加大吸引海外商业投资，鼓励外国人在日本从事国际贸易或其他生意人经营活动。据日本法务省统计，截止到2017 年末，共有24033 人取得经营管理签证，其中中国人最多，达12447 人，占52%；韩国人第二，为3095 人；尼泊尔第三，为1392 人。从近三年统计数据来看，外国籍经营管理签证持有者数量增加幅度相对平缓（参见图5），因此，日本政府决定在2018 年新增“创业准备签证”，计划从以福冈市为首的国家战略特区逐步扩展到全国。以往大部分在日就职的留学生只能申请“人文知识、国际业务签证”，因而受限不少；而创业签证则为包括留学生在内的有意在日本投资和创业的优秀人才提供更多留在日本工作的机会和环境。比如，一些地方政府为了活跃当地就业市场和经济发展，试图通过提供买地、盖房补贴等新招吸引外籍人才落户地方城市，但实际效果尚难以论断。

然而，无论是高级专业技术人才还是投资创业人才，到2017 年底，其数量占旅日外国人总数的比例分别仅为0.3% 和0.9%；相比之下，技能实习生和留学生分别占11% 和12%。这些数据在某种程度上反映出，由于日本缺少系统配套的移民政策，接纳外籍优秀人才的体制并不健全，因此，在当今日益激烈的世界人才竞争市场中吸引力明显不足。比如，日语教育、医疗机构和行政服务机构的多语言服务做得不够，接收方企业提供的工作待遇、职业发展路径等方面存在问题，家属就业、子女教育等生活、教育环境尚不成熟等。尽管日本政府不希望从事简单体力和低级技术劳动的外籍务工人员长期居住在日本（通常不允许超过5 年），但除此之外似乎没有其他缓解国内人手短缺困境更为立竿见影的途径。不过，日本法务省的统计数据表明，自2010 年新的技能实习生制度实行至今，日本对中国籍蓝领劳工的吸引力已经呈现出消退的趋势（参见图6）；虽然来自越南等东南亚国家的劳工人数仍呈增加趋势，但近几年各国技能实习生的不满情绪明显增加，前景或不容乐观。日本社会已经迎来移民时代，但想尽招数出台人才吸引政策却迟迟不开放“移民正门”的举措，不免显得短视。那么，面临如此窘境的日本政府却神经质般地绕开“移民政策”，到底有何顾虑之处？接下来笔者试从三方面进行分析。

三、日本对于解禁移民政策的顾虑因素

（一）担心重蹈欧洲移民问题覆辙

由本土恐怖主义引发的一系列暴力恐怖事件震撼全球，对难民、移民及其后代可能带来恐怖威胁的警戒感正从欧洲向全世界蔓延。经历了欧洲多元文化主义困局、英国脱欧、美国偏激的反移民措施出台，日本政府在解决移民问题上更加顾虑重重，担心重蹈欧洲移民问题覆辙，因而不愿解禁移民政策。

欧洲移民问题最大的焦点是穆斯林问题。在欧洲，穆斯林群体在移民中所占比例较高。由于历史原因，基督教与伊斯兰教之间存在着根深蒂固的隔阂，如何应对和处理宗教冲突让欧洲国家绞尽脑汁；加上恐怖事件的频繁发生，国民对穆斯林群体的猜疑心加重。相比之下，在日本居住的穆斯林数量极少，占在日外国人总数不到5%，约10 万人；且多数来自于生活较安稳的东南亚地区，而不同于投奔欧洲的中东、非洲等战乱地区穆斯林国家的移民和难民。东南亚国家受到日本投资和援助力度较大，虽然伊斯兰教徒与日本社会共生的历史尚浅，但来日本后，他们大多在保持着伊斯兰教信仰的同时努力适应日本，融入日本文化和生活环境，因而与当地居民发生宗教冲突的可能性极小。日本政府的担心有点“杞人忧天”。

（二）担心邻国人口过度涌入

中国是日本最大的外国人来源国（包括学习、工作等中长期旅居和旅游、探亲等短期逗留），韩国位居第二；中国籍和韩国籍人口共占日本外籍总人口比例高达45.6%，且呈持续增长态势。然而，国家外交与国民心态有着内在联系，外交情势直接影响国民心态，国民心态又反过来影响和牵制着外交战略。长期以来，复杂多变的中日、韩日关系，让日本民众对邻国人口源源不断的涌入心存芥蒂和不安，尤其是部分民众仍抱有对发展中国家的深度偏见与种族歧视。加上日本人有种与生俱来的忧患意识，且缺乏应对大规模外来移民的历史经验，一旦与来日外国人（中国人居多）发生争议或纠纷，往往容易小题大做，表现出反感排斥的情绪。特别是一些持错误先入观的日本媒体以偏概全、刻意丑化外来移民的做法，可能会进一步导致日本民众产生排外的民族主义情绪，成为制约日本放开移民政策的因素。

但事实上，日本有必要客观冷静地审视实际情况。自日本政府实施外国人接纳政策以来，无论在留学市场（留学生）、高端人才市场（专业技术人才、投资创业人才）、底层劳动力市场（技能实习生）还是入境旅游市场，在日中国人从各个领域对当地的经济社会发展释放了强大的人口红利。虽然在庞大的人口基数下，在日中国人涉案的犯罪案件也相对较多，但近年来已经呈现减少趋势，并在2017 年摘掉了“犯罪最多”的帽子，这反映出中国人群体从人口数量增加到质量提升的变化趋势。因此，日本政府和民众应该把对绝大多数遵纪守法的旅日华侨华人贡献度的评估，作为对移民问题做出准确判断的基础。

（三）担心移民引发社会问题

移民对目的地国民众工作机会的影响、对其工资水平的影响、对公共服务领域财政费用的影响以及社会治安、文化入侵等问题，是全球所有目的地国都难以释怀的担忧。日本政府担心外来移民影响下日本民众的不安全感高涨、又考虑到保全内阁支持率，因而在处理移民问题上的原则立场严格奉行保护主义。

日本总务省2018 年最新统计显示，日本总人口约为1.246 亿，自2011 年以来减少幅度连续7 年扩大；中长期在日外国人超过250 万，增加幅度连续5 年扩大，但占日本总人口的比例还不及2%。与移民数量占总人口二三成的欧美国家比较而言，旅居日本的外国人数量较少；假设日本每年引进20 万移民，即便半个世纪后增加到1000 万，也很难达到欧美国家的移民比例。因此，作为世界上最严重的少子老龄化国家，加速引进更多外援、填补劳动力缺口才是日本当务之急。按照联合国定义，凡旅居国外一年以上的人就算移民。日本虽然已经在事实上成为新的移民国家，但在表面上却拒绝承认移民。没有全方位移民政策作为支撑，必然导致外国劳动者的权益受损，造成社会矛盾和摩擦增多，甚至导致被迫犯罪行为，令原本就意识保守的日本民众更加难以接受日本政府猛然提速招纳外国人的举措。可以说，日本对外国人政策的基本方针止步不前正是引发社会问题的关键症结所在，亟待根本解决。

四、结语：新一代旅日中国人的非同化共存策略

在外国人政策不完备的日本社会环境下，新一代旅日中国人采取了多层面的应对策略和适应行为，绕开各种制度化障碍和强加于自己的社会角色来实现自我。首先是精英层。以企业经营者、高级白领人群为主的精英层，多数是达到一定职业地位或经济实力的长期旅居者，通常是族群社区建设的引领者和推动者。他们以族群文化认同为基础，以华侨组织的共同利益获取为目的，通过经常性、有规律的协作，形成权力义务明确、分工清晰的规范化有序集合体即“正式社会关系网络”。正式社会关系网络的构建有利于精英成员依靠族群共同体的力量，从边缘化的孤独奋斗走向与主流社会的对话合作、从文化旅居者走向文化建构者、从地域性的谋生走向跨国化的发展。其次是大众层。以蓝领务工人员、家庭主妇、留学生等为主的大众层人员构成复杂多变，既有长期旅居者，也有暂时性逗留者，是族群社区建设的参与者和实践者。他们以商业、宗教、教育等分散的族群机构为据点，为满足个体与同质成员交流、交往的精神诉求而自发结成开放性朋友圈即“非正式社会关系网络”。非正式社会关系网络为族群弱势成员提供了生存安全、生活帮扶、信息交换、情感沟通等方面的保障，在某种程度上避免其在缺乏移民统合政策的日本社会陷入孤立无援的困难境地。

通过以上阐述不难看出，旅日中国人，无论是精英层还是大众层，面对日本社会的种种压力，并没有被动接受主流同化，而是选择了以建构基于社会关系网络的“文化象征社区”为族群生存发展保障体系的异质共存适应模式。笔者认为，这是全球化进程、中国发展、日本拉力等多种因素共同作用的结果。

第一，全球化进程的因素。全球化时代，不同国家和地区之间的人口流动成为普遍现象，对新形势下走出国门的中国人而言，旅居迁入地并不意味着放弃出身地，高度便捷化的交通与互联网促使跨国互动中结成的各层面关系网无所不在。因此，以抛弃原有的根文化和社会关系为代价的同化适应模式已不符合客观现实。

第二，中国发展因素。伴随中国经济实力和国际影响力的显著提升，世界各国掀起学习中国语言和文化的热潮，中国的文化软实力随之增强。加上中国政府调整了侨务政策，对海外华侨华人的保护加强，为面临日本主流社会多重挑战的新来中国人带来更多生存发展机遇，助力他们增加对自我、族群身份认同和民族文化认同的自信与底气，逐步扭转了旅日华侨华人被强势文化同化或边缘化的弱势地位，使其日益发挥传播中国声音的作用地位。

第三，日本拉力因素。随着日本政府意识到本国经济疲软和发展中国家新兴市场崛起的世界经济格局新变化，为尽力吸引并留住对日本经济社会发展有益的外国劳动者，提出建设与外国人和睦共处的“多文化共生社会”的国际化目标。尽管日本的多文化共生尚处于摸索阶段，但的确也为从数量激增到质量飞跃的新来中国人提供了发挥主体性、能动性，并作为文化的一元展现自己的可能。在当前多元文化语境下，中国人群体对于遏制民族语言、文化及社会特征等机械整合的抗拒理由日渐充分，因而增强了抵挡同化的动力。

综上，可以说，适应而不同化，即选择性地融入迁入地文化与社会结构的异质共存模式生存发展策略，更符合从物理空间到精神空间频繁往返于双方社会的新一代中国跨境迁移者的实际需求；同时，也有利于日本构建起不以同化为必要条件的共生地域社会，激发外国人族群释放更多红利。今后，日本政府应该更加着眼于旅居外国人在填补劳动力空缺、提供人才支撑、促进投资创业、丰富社会文化、拉动经济增长等多方面所做的贡献，从长远出发，推动日本的外国人政策朝着实现移民个人、移民接纳国、移民原居国的多方共赢与良性互动的开放包容方向改革；此外，日本媒体也要发挥正向的引导作用，帮助日本民众理性思考移民问题，有意识地扭转一些片面的认识。

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