杨泽伟：《联合国海洋法公约》对中国的影响

《公约》作为国际社会利用海洋和管理海洋的基本文件，构建了新的海洋国际秩序，因而被称为“海洋宪章”（constitution for oceans）。因此，中国参与《公约》的缔结、签署和批准的实践，必然导致《公约》对中国产生多方面的影响。

一、《公约》对中国的积极影响

1.促进了中国对全球海洋治理的参与

首先，中国与涉海多边国际机构的合作进一步密切。1977年，中国加入了联合国教科文组织政府间海洋学委员会。1982年签署《公约》后，中国政府积极参加相关的涉海国际组织、合作机制和行动计划，推动海洋领域的国际合作。例如，中国政府派代表主动参加国际海事组织、联合国粮食及农业组织等机构主持的关于全球海洋治理体系变革的工作。1989年10月，中国被选为国际海事组织Ａ类理事国，这是中国成为世界八大海运国的重要标志；2017年12月，张晓杰在国际海事组织第119届会议上当选为国际海事组织理事会主席。此外，中国代表吕文正、唐勇还先后当选了联合国大陆架界限委员会委员。

1996年国际海洋法法庭成立后，赵理海、许光建、高之国和段洁龙先后担任该法庭的法官。值得注意的是，2010年在国际海洋法法庭海底争端分庭受理的第一个咨询案“国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务问题”（Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area，Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber）中，中国政府提交了“书面意见”（written statement），阐释了中国的基本立场，如担保国未履行《公约》义务、有损害事实发生并且二者之间存在因果联系的情形下，担保国才承担赔偿责任等。2013年，在国际海洋法法庭受理的全庭首例咨询意见案“次区域渔业委员会（就非法、未报告和无管制捕捞活动的有关问题）请求咨询意见”（Request for an Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission，SRFC，Request for Advisory Opinion submitted to the Tribunal）中，中国提交的“书面意见”强调法庭的咨询管辖权缺乏充分的法律基础，因而反对法庭的咨询管辖权。

此外，作为“先驱投资者”，中国大洋矿产资源研究开发协会早在2001年就与海管局签订了勘探合同，在东北太平洋海底获得了一块矿区的专属勘探权和优先开采权，成为了国际海底区域多金属结核资源勘探开发的承包者之一。2017年5月，中国大洋矿产资源研究开发协会和中国五矿集团公司分别与海管局签署了勘探合同延期协议和多金属结核勘探合同。2019年7月，在海管局第25届会议上，北京先驱高技术开发公司提交的多金属结核勘探工作计划获得批准。此次获批勘探区位于西太平洋国际海底区域，面积约7.4万平方公里。截至2022年1月，中国实体在国际海底区域获得了五块专属勘探矿区。

其次，中国参与全球海洋治理的区域实践更加主动、积极。中国积极构建蓝色伙伴关系并在北太平洋海洋科学组织等区域性国际组织倡导蓝色经济合作，如中国政府出资修建了APEC海洋可持续发展中心、IOC海洋动力学和气候培训与研究中心等，从而为中国积极参与有关涉海国际组织合作提供了重要的保障。此外，2002年中国和东盟成员国共同拟定了《南海各方行为宣言》。2011年，中国和东盟成员国一道又制定了《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》。目前，中国正在与东盟国家一起努力，共同草拟“南海行为准则”。值得一提是，2017年中国政府正式发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，目的是与21世纪“海上丝绸之路”沿线各国开展全方位、多领域的海上合作。

最后，中国参与全球海洋治理的双边实践日趋多元。一方面，中国特别重视与周边国家的海洋合作。例如，2000年3月中日两国签订了新的《中日渔业协定》（2000年6月1日生效）；2000年8月，中韩两国签署了《中华人民共和国和大韩民国政府渔业协定》（2001年6月30日生效）；2000年12月，中越两国正式签署了《中国和越南关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中国和越南北部湾渔业合作协定》。2005年12月，中国与朝鲜签署了《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于海上共同开发石油的协定》，作为海域划界前的临时性安排。2008年6月，中日双方达成了《东海问题原则共识》。2015年，中韩两国正式启动海域划界谈判。2018年11月，中国与菲律宾签署了政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》等。2018年，中日两国先后签署了《中日防务部门海空联络机制谅解备忘录》和《中华人民共和国政府和日本国政府海上搜寻救助合作协定》等。另一方面，中国注重与大国或地区开展有关全球海洋治理的活动。例如，中国与欧盟不但签订了《关于在海洋综合管理方面建立高层对话机制的谅解备忘录》（2010年），而且还推动构建“蓝色伙伴关系”、设立“中国－欧盟蓝色年”（2017年）等。就加强极地领域合作问题，中国还与冰岛、澳大利亚、丹麦、德国、新西兰等国家分别签署了谅解备忘录和联合声明。

另外，中国还积极探索与发展中国家的合作。例如，中国与牙买加共建了首个海洋环境联合观测站，与马尔代夫、南非、塞舌尔、坦桑尼亚等国建立了比较稳固的双边海洋合作机制，并与孟加拉国、印度、斯里兰卡和巴基斯坦等国签署了有关的海洋合作谅解备忘录等。

2.推动了中国涉海法律制度的完善

中国参与《公约》的缔结，并签署和批准《公约》，无疑有助于中国涉海法律制度的发展和完善。一方面，制定、实施有关涉海的国内法律制度，是履行《公约》义务的客观要求。例如，《公约》第300条明确规定，缔约国应该善意履行公约义务，并不能滥用公约赋予的权利。《维也纳条约法公约》第26条也提出：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。另一方面，涉海法律制度的发展和完善，也是中国积极参与全球海洋治理、依法有效地维护海洋权益的必然选择。

因此，20世纪80年代以来，中国加快了涉海立法进程，先后推出了有关港口管理、防止海洋污染、领海、专属经济区、海峡、船舶管理、大陆架和保护水产资源等方面的法律法规。例如，在领海、毗连区、专属经济区和大陆架方面，有1992年《领海及毗连区法》、1996年《中国政府关于领海基线的声明》、1998年《专属经济区和大陆架法》，构建了中国领海、毗连区、专属经济区和大陆架制度；在防止海洋污染、保护海洋环境和海港方面，有1982年《海洋环境保护法》（1999年12月25日、2013年12月28日、2016年11月7日和2017年11月4日修改）、1983年《防止船舶污染海域管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1985年《海洋倾废管理条例》（2011年1月8日和2017年3月1日修改）、2003年《港口法》等；在海上交通安全和海洋科学研究方面，有1984年《海上交通安全法》（2016年11月7日和2021年4月29日修改）、1990年《海上交通事故调查处理条例》、1993年《海上航行警告和航行通告管理规定》、1993年《船舶和海上设施检验条例》、1996年《涉外海洋科学研究管理规定》等；在海洋资源的保护与利用方面，有1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》（2001年9月23日、2011年1月8日和2011年9月30日修改）、1986年《渔业法》（2000年10月31日、2004年8月28日和2013年12月28日修改）、1987年《渔业法实施细则》、1989年《水下文物保护管理条例》、1993年《水生野生动物保护实施条例》、2001年《海域使用管理法》、2009年《海岛保护法》、2016年《深海海底区域资源勘探开发法》《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》和《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》、2021年《中华人民共和国海警法》等。

二、《公约》对中国的消极影响

虽然《公约》大体上体现了当时各主权国家在海洋问题上的共识，但毋庸置疑的是《公约》中的一些条款是存在很大缺陷的。《公约》对中国的消极影响，主要体现在以下两个方面：

1.中国与海上相邻或相向国家间的海域划界争端更加复杂

首先，《公约》导致中国与邻国大陆架划界分歧严重。中国在批准《公约》时作出如下声明：中国与海岸相邻或相向的国家，以国际法为基础，通过协商的方式，依据公平原则划分彼此间海域分界线。然而，《公约》第74条规定，“海岸相邻或相向国家，为公平解决专属经济区的划界问题，应该按照《国际法院规约》第38条所指的国际法，通过签订国际协议来划分彼此间的专属经济区。”《公约》第83条涉及“海岸相向或相邻国家大陆架界限的划定”问题，其规定也与《公约》第74条相似。可见，《公约》规定的有关海岸相邻或相向国家间海域划界原则，是模糊不清的。因此，各主权国家可以对《公约》第74条和第83条做出有利于本国的解释，从而导致各主权国家对海域划界原则存在重大分歧、并进一步加剧相互间的冲突。例如，关于东海大陆架划界问题，中日两国在划界原则、冲绳海槽是否构成东海大陆架的自然分界线等方面有重大的分歧。

其次，《公约》构建的专属经济区和大陆架制度成为南海周边国家对中国南沙群岛主张主权的法律基础。例如，2009年5月6日，越南政府和马来西亚政府一起向联合国大陆架界限委员会提交了“有关南海南部区域的200海里外大陆架划界案”；5月7日，越南又向联合国大陆架界限委员会提交了有关南海北部200海里外大陆架划界案。对此，中国政府向联合国秘书长提交了反对声明，并明确指出：越马联合划界案和越南划界案所涉200海里外大陆架区块，严重侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。

最后，《公约》设计的复杂的争端解决程序可能会成为打压中国的工具。根据《公约》第条之规定，2006年8月中国政府向联合国秘书长提交了以下声明：“关于《公约》第298条第1款第（1）（2）和（3）项规定的有关海域划界、领土争端、军事活动等方面的任何国际争端，中国政府不接受《公约》规定的国际司法裁判或仲裁裁决。”然而，2013年1月菲律宾援引《公约》第287条和附件七的规定，单方面将中菲在南海有关领土和海洋划界的争议包装为若干单独的《公约》解释或适用问题提起仲裁（以下简称“南海仲裁案”）。虽然中国政府一再申明不接受、不参与的严正立场，但是仲裁庭执意推进仲裁程序，并于2016年7月作出裁决。“南海仲裁案”仲裁庭越权裁决，其裁决缺乏事实和法律依据，因而是无效的，没有拘束力。诚如外交部声明所指出的：“中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受仲裁裁决的影响，中国反对且不接受任何基于该仲裁裁决的主张和行动……在领土问题和海洋划界争议上，中国不接受任何第三方争端解决方式，不接受任何强加于中国的争端解决方案。”

2.中国海洋权益的拓展受到更多限制

首先，中国在公海上享有的传统的捕鱼自由受到更多约束。众所周知，传统海洋法主张公海捕鱼绝对自由。然而，《公约》对公海捕鱼作了限制性的规定，如各主权国家的公海捕鱼自由必须受其参加的条约义务之约束，每一个主权国家采取必要措施以养护公海生物资源等。另外，根据《公约》第118条的规定，有关国家还可以设立区域渔业组织，以养护和管理公海区域内的生物资源。目前有较大影响的区域渔业管理组织主要有：大西洋金枪鱼养护国际委员会、中西部太平洋渔业委员会、南极海洋生物资源养护委员会、美洲间热带金枪鱼委员会、印度洋金枪鱼委员会、北太平洋溯河鱼类委员会、养护南方蓝鳍金枪鱼委员会、中白令海峡鳕资源养护与管理安排、东南大西洋渔业组织、西北大西洋渔业管理组织、东北大西洋渔业委员会、地中海综合渔业委员会等。值得注意的是，事实上中国渔民已被排除在某些区域的捕鱼之外，主要是因为中国还没有加入一些区域渔业组织。

此外，《鱼类种群协定》也在某种程度上修改了传统的公海捕鱼自由原则，给捕鱼国施加了与沿海国合作的诸多义务，以更好地养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群。特别是《鱼类种群协定》还授权作为渔业管理组织成员的缔约国在公海上有登临和检查《鱼类种群协定》另一缔约国渔船的权利。这一规定突破了公海上船旗国对其属下渔船享有专属管辖权的传统规则，对现代公海渔业秩序的发展影响巨大。

其次，中国难以充分享有专属经济区和大陆架制度赋予沿海国的各种权利。比如，依据《公约》的规定，专属经济区的最大宽度可以达到200海里，大陆架的外部界限可以达到350海里。因此，在理论上中国可以在黄海、东海分别主张200海里专属经济区和350海里大陆架。然而，黄海和东海的宽度均不足400海里，且分别与朝鲜、韩国和日本相向。这就意味享有《公约》赋予的最大范围的专属经济区和大陆架，对中国而言是难以实现的。事实上，关于中国专属经济区的外部界限，目前中国政府也没有正式公布。值得注意的是2009年5月，中国政府向联合国秘书长提交了“中国关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息”；2012年12月，中国正式提交了“中国东海部分海域200海里以外大陆架外部界限划界案”。虽然上述“初步信息”和“划界案”均仅涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架的外部界限，但均遭到日本的反对。

最后，中国渔民因专属经济区的渔业专属管辖权导致与其他沿海国的冲突时有发生。《公约》第62条规定，其他国家的国民，在沿海国的专属经济区内捕鱼时，应该遵守沿海国有关养护措施等方面的法律规章。因此，中国渔民在其他沿海国的专属经济区海域进行捕鱼作业时，屡遭驱赶、扣船、扣人、罚款甚至人身伤亡。根据有关资料的统计，韩国仅在2004－2007年间，就以“非法作业”名义扣留了中国渔船达2037艘，并逮捕了20896名中国船员，收缴了总额为213.55亿韩元（约合1.19亿人民币）的保释金。近来年，一些国家不加区别地将所有进入邻国与之有争议海域的外国渔船都称为“未经许可、未报告、无管制问题”渔船，并采取抓扣、炸船等措施进行打击处置，进一步激化了有关的冲突和争端。此外，中国的航行权也因《公约》的生效受到更多的限制。原因是随着专属经济区制度的确立、沿海国管辖权的扩大，不但公海的范围明显缩小了，而且对各国的航行权施加了更多的限制条件。

文章来源：节选自《中国与《联合国海洋法公约》40年：历程、影响与未来展望》，原刊于《当代法学》2022年第4期

作者：杨泽伟，武汉大学国际法研究所教授，国家高端智库武汉大学国际法治研究院团队首席专家，中国海洋发展研究中心研究员