保障性租赁住房：中间租赁的国际比较视角

　　马秀莲

　　[摘 要] 保障性租赁住房成为介于公租房和市场租赁之间的一种中间租赁形态。英、美、法三国实践显示，中间租赁是一种以政府、市场混合手段解决中等收入群体住房可负担性问题的中间保有权形式。但是，对于中国广大的以非户籍人口为主、较少有资格享受公租房的新市民、青年人而言，保障性租赁仍是托底而非中间选择。据此，它应作为一项较为长期性的制度安排、一个相对大众化的部门进行建设，优先解决供给主体和项目的长期性问题；应大力培育非营利及低利润主体，长期参与保障性租赁住房的提供；政府通过提供长期低息贷款等方式，破解其融资瓶颈，以保证项目的长期性。

　　[关键词] 保障性租赁住房；青年人住房；中间保有权；新市民；保障房

　　[中图分类号] D63       [文献标识码] A     [文章编号] 1674-7453（2022）07-0035-10

　　一、引言

　　如何通过租赁方式有效解决新市民、青年人的住房困难，是当前大城市必须面对的挑战。根据七普数据，我国目前有3.76亿流动人口，其中近九成流向城市（包括2.49亿乡城流动人口和0.82亿城城流动人口），青年更是其中的生力军。对新生代流动人口的研究发现，他们喜欢城市跨越，至少流向二线以上城市，尤其大量涌入北、上、广、深等一线城市，以及南京、苏州、杭州等新一线城市。[1]但是，在这些城市，70%的新市民、青年人选择租房，[2]高房价使他们承受较大的住房压力。

　　2021年7月2日，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），正式推出“保障性租赁住房”（以下简称保租房”），旨在解决大城市新市民、青年人的住房困难问题。从一开始，保租房就以政府支持基础上的市场提供、仅次于公租房的补贴幅度、“低于市场租金水平”的定价等，成为介于公租房和市场租赁之间的一种中间租赁形态。但是，作为一种新的租赁形式，保租房从供给（如政府、市场关系）、需求（如租户准入标准），到产品（如租期长短设置）、价格（如起始租金设定及后续调整），再到政府规制等一系列制度安排都尚在建设之中。在国外，这种中间租赁形态（作为中间保有权的一种）的流行已有时日，且积累了较为丰富的经验。本文正拟从中间租赁（中间保有权）这一概念入手，对英、美、法三国的中间租赁实践进行介绍、总结，并在中外比较的基础上，提炼对中国保租房制度建设有用的政策建议。

　　文章余下部分安排如下。第二部分介绍保租房在中国兴起的过程，即它是如何成为一种中间租赁的。第三部分介绍国外中间租赁的概念及英、美、法三国实践。第四部分在将保租房一并纳入的基础之上，进行四国比较，以兹提炼对保租房有用的启示和借鉴。

　　二、保租房：作为一种中间租赁

　　（一）保租房的兴起

　　自2007年国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以来，我国以住有所居为目的的住房制度建设，沿着两条主线重构：一是目标群体逐渐从户籍低收入家庭向新市民、青年人扩展；二是住房保有形式逐渐从产权向租购并举转变。公租房、市场租赁住房、保租房依次成为两者交汇的产物。

　　2010年，国家推出公租房政策，在城镇中低收入住房困难家庭之外，首次将“新就业无房职工”和“稳定就业的外来务工人员”纳入保障范围，第一次涉及新市民、青年人这一群体。但是随后学者对四十个大城市（其流动人口占到全国流动人口的一半以上）公租房准入标准的研究发现：只有8%的外来人口有资格准入；城镇化水平越高的城市，越不倾向于给外来人口提供公租房。[3]2021年8月，在国新办“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上，业务主管部门重申了公租房“主要是为了解决城镇住房和收入双困家庭”住房需求的定位。[4]这说明公租房没能成为一项广泛容纳新市民、青年人群体的更具包容性的住房政策。

　　市场租赁住房成为另一个选择。2016年，国家先后发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等文件，旨在以“新市民”为对象推进住房租赁市场建设，[5]借此解决新型城镇化中的“住有所居”问题。在各方的有力推动下，短短几年之内，一个“多主体供给、多渠道保障”的租赁住房供给框架已初具雏形。[6]与此同时，供给、需求、租赁关系、政府规制等诸多方面的问题也开始暴露出来。[7][8][9]比如，供给主体或者积极性不足，或者过分追求短期利益最大化（见诸于各种长租公寓暴雷现象）；“租赁群体需求分化与供应结构不匹配”（集中体现为小户型房源短缺）；[10]部分城市和时段租金上涨太快；租期不够稳定、租赁权益保护不到位；规制不足、政府管理缺乏抓手等等。

　　业务主管部门已经开始考虑用一种新的租赁形式，将新市民的住房需求重新接入。[11]随后，2020年11月出台的“十四五”规划建议首次提出了“保障性租赁住房”这一概念。翌年3月，政府工作报告首次在“新市民”之外，将“青年人”列为住房困难群体，并将保租房、共有产权住房、长租房并列为三大保障手段。最后，2021年7月2日，《意见》出台，将保租房明确定义为：“主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质租赁住房租金”。保租房供给要求充分发挥市场机制的作用，遵循“多主体投资、多渠道供给”原则，且“谁投资、谁所有”。同时，政府提供地价让渡、税费减免、民用水电气、中央补助资金、金融支持以及加快审批流程等六方面的政策支持，以充分调动市场主体为新市民、青年人提供需求更加匹配、价格更可负担的租赁住房的积极性。[12]作为一种政府-市场合作生产的新型租赁形态，保租房正式确立。

　　（二）作为一种中间租赁

　　保租房成为介于公租房和市场租赁之间的一种中间形态，构建起了一个“公租房-保租房-市场租赁房”的三分租赁体系，这见诸于提供方式、政府规制、补贴幅度、租金水平、目标群体、户型面积要求等诸多方面（见表1）。

　　表1租赁住房三分体系

　　类别

　　1. 公租房

　　2.保租房

　　3.市场租赁

　　1

　　提供方式

　　政府提供

　　政策支持下的市场提供

　　市场提供

　　管理与规制

　　封闭管理

　　“全过程监督”

　　较少规制

　　2

　　补贴幅度

　　深度补贴

　　适度补贴

　　基本无补贴

　　主要政策支持

　　划拨土地、

　　提供资本金、

　　税费减免与租金补贴a

　　土地优惠、

　　民用水电气

　　减免三种税费b、

　　减免三种税费

　　租金水平

　　显著低于市场租金

　　低于市场租金

　　市场租金

　　3

　　目标群体

　　户籍较低收入家庭

　　新市民、青年人

　　不限对象

　　面积要求

　　40-60m2

　　不超过70m2

　　人均不低于5m2

　　      注: a税费减免包括：筹集、经营管理中涉及到的土地使用税、印花税、契税、土地增值税、房产税、个人所得税等，以及城市基础设施配套费等政府性基金、行政事业性收费等（《四部门关于进一步规范发展公租房的意见》(建保〔2019〕55号)）。b增值税、所得税和城市基础设施配套费三项。

　　第一，提供方式和政府规制。公租房通常由政府提供，该部门高度管制，提供主体进入、退出严格。其中事业单位采取收支两条线管理；国有企业也具有很强的准科层制特征，相互之间缺少竞争。[13]居间的保租房，一方面遵循市场提供原则，另一方面接受“建设、出租和运营管理的全过程监督”。市场提供（比如长租公寓）则相对放任，政府对租金水平、交易过程、租赁关系等都规制较少且缺乏抓手。

　　第二，补贴幅度和租金水平。补贴幅度决定规制强度，后者又进一步决定租金水平。公租房享受深度补贴：政府划拨土地并提供资本金、十几种免税政策、针对家庭的分档补贴等等。居间的保租房享受适度补贴（即前面提及的六方面政策支持）。市场租赁则基本无补贴。相应地，公租房租金最多市场的七至八成；保租房则“低于市场定价”。

　　第三，目标群体和户型面积。公租房以保障中等收入以下的城镇户籍住房困难家庭为主，在户籍之外，通常还有收入、资产、住房等各种准入限制；对外来人口还进一步要求工作、社保等。居间的保租房优先服务新市民、青年人群体，试图将符合这一特征的就业群体均纳入保障范围。市场租赁则没有准入限制。公租房单套建筑面积以40m2为主，原则上不超过60m2；保租房建筑面积不超过70m2；市场租赁则无面积上限要求。

　　三、国外的中间租赁：概念与实践

　　保租房作为三分租赁体系中的中间租赁，既是新事物，也是新挑战。按照国际惯例，租赁通常二分，即分为市场租赁和社会租赁（后者相当于中国的公租房，因为多由社会组织提供，所以叫社会租赁或社会住房）。但是近年来，国外也出现了介于市场租赁和社会租赁之间的中间租赁形态，或者更广泛的，介于市场租赁/买房和社会租赁之间的中间保有权形态。本文正拟从这一角度进行探讨。

　　（一）概念

　　“中间租赁”（intermediate renting）与中间产权（intermediate owning）一并属于“中间保有权”（intermediate tenure）。事实上，中间保有权的一些具体形态（比如住房合作社）历史悠久，虽然中间保有权这个概念本身最近20年才开始流行。[14][15][16][17]它最早出现在位于市场化、自由化改革前沿的英国。2000年左右，英国伦敦以及英格兰南部地区房价高企，不仅一些中等收入群体住房陷入困境，甚至对核心就业群体（包括教师、消防人员、社工等）造成了冲击，导致公共服务部门出现招工难、留人难现象。政府不得不通过共有产权房、中间租赁等中间保有形式来缓解住房负担问题。[18]

　　2010年，英国住房政策与住房经济领域的两位资深专家，剑桥大学的莎拉·蒙克（Sarah Monk）和伦敦经济学院的克里斯汀·怀特黑德（Christine Whitehead）编撰出版了《让住房更可负担：中间保有权的角色》一书，首次对中间保有权问题进行了系统探讨。[19]坐落在一个由收入水平、直接补贴幅度、住房保有权形式等组成的连续轴上，一端是社会租赁，另一端是高质量的市场买房/租房，处于两者之间的住房形态均属于中间保有权（图1）。它既包括一系列的产权形式如英国的共有产权/共享权益住房（shared ownership/ shared equity housing），美国的限制性契据住房(deeds-restricted housing)、社区土地信托（community land trust），也包括一系列租赁形式如成本租赁、中间租赁等，还包括产权、租赁的混合形态，如有限权益合作社（limited equity cooperatives）等（图1）。[20][21]

　　图1. 住房保有权的连续轴

　　中间保有权本质上是一种“半市场、半政府/社会”形态，旨在为中等（偏下）收入家庭或某些关键群体解决住房负担问题，通常被纳入“可负担性住房”（affordable housing，相当于中国的“保障房”）范畴。但是，中间租赁具体制度如何设定，取决在每个住房制度体系中，市场购买/租赁和社会租赁作为上下限所预留的空间，以及中间租赁如何弥补这一空间的具体安排。本文接下来将以英、美、法三国实践加以比较揭示。

　　（二）三国实践

　　1. 英国：中间保有权

　　在英国，“中间保有权”这一概念兴起于20世纪90年代末，某种程度上是市场和政府共同失灵的产物。在20世纪最后20年里，在主流意识形态、混合社区建设、“物有所值”的公共管理理念等多重因素推动下，英国竭力向“财产所有的民主”（property-owning democracy）转变。[22]大量公房在“有权购买”(right to buy)下被出售，其直接结果是1981—1998年间英国社会住房存量从31.7%下降到20.7%，并且只预留给更低收入家庭。但是，随之而来的房价飙升，使许多原本有能力市场买房/租房的中等收入家庭陷入困境。为了缓解住房负担问题，一系列“中间保有权”形式兴起。与需要深度补贴的社会住房相比，政府更愿意将有限的财力投入到只需要浅补的中间保有权形式上，仅通过浅度补贴就能解决民众更广泛的居住需求。

　　英国的中间保有权既包括共有产权住房、共享权益住房等中间产权形式，也包括“为买而租”（rent to own）、“低于市场租赁”（sub-market rent）等中间租赁形式。其目标群体主要按支付能力界定，包括：（1）支付能力高于社会住房租金，但是无补贴又难以市场买房/租房的社会住房租户；（2）直接影响到一个地方公共服务系统正常运转的核心工作人员，如教师、社工、消防人员等；（3）初次购房者；（4）此前拥有住房，但是因为某种原因（比如离异）现在却买不起房的。[23]2013年英国推出“Help to buy”（“帮助购买”）中间产权计划，准入标准为8万英镑，这相当于当年英国中位家庭收入26,907英镑的3倍。中间租赁也采用同样的收入准入线。

　　在设计上，英国的住房阶梯以产权为最终归宿。“为买而租”成为通向中间产权的“基石”：购房家庭以八折左右的市场价格租赁一段时间（最长5年），积累足够的首付后，再以中间产权形式买下。暂时不打算买房的群体，也可以八折左右的市场价格租赁，即“低于市场租赁”。英国有四种租约形式，按其稳定性依次为：安全租约（secure tenancy）、保证租约（assured tenancy）、短期保证租房协议（assured shorthold tenancy）和短期租房协议（shorthold tenancy）。政府提供的公租房和非营利住房协会提供的社会住房分别采用第一、二种形式，既可以永久居住，也允许购买，稳定性极高。中间租赁主要采用第三种形式，合同期最短6个月，最长5年。最后一种限制性最少的主要为市场租赁采用。[24]

　　在供给方式上，英国的中间保有权住房与社会住房一样，由注册社会房东提供，并属于可负担性住房范畴，但是同时充分引入市场机制。注册社会房东之间展开内部市场竞争，甚至私人企业也可以加入。[25]注册社会房东向英国住房和社区局(Home and Communities Agency)竞争申请建设所需要的大部分资金，不足部分进行市场融资，最后借由住房销售或租金实现项目收支平衡。1990年通过的《城乡规划法》S106条款要求开发商为社区提供保障房以换取规划许可，此举相当于中国的配建。这一方式提供了英国超过50%的中间保有权住房。[26]英格兰地区一年提供大约5.08万套可负担性住房，2018年的结构为：社会住房14%、共有产权/共享权益住房27%、“为买而租”2%、“低于市场租赁”58%（注：2011年，中间租赁中“为买而租”占主导，“低于市场租赁”几乎可以忽略不计）。[27]

　　2. 美国：米契-拉玛住房计划

　　按照吉姆·凯梅尼（Jim Kemeny）的定义，美国是典型的“二元体系”（dualistic system）。[28]政府只为少数低收入家庭提供数量极为有限约占家庭总数的5%左右的公共住房或租金补贴， [29]以发挥安全阀的作用，其他人均由市场获得满足。美国公共住房准入标准为地区中位收入的60%（即常用的穷人标准），租金限定为家庭收入（不论多少）的30%。于是，在一些房价上涨势头强劲的大城市或阳光地带城市（如纽约、旧金山、洛杉矶等），剩余化的公共住房与昂贵的市场租赁住房之间就产生较大缺口，由此产生了对于中间租赁的需求。

　　米契-拉玛住房计划（Mitchell–Lama Housing Program）是美国第一个针对中等收入家庭的中间租赁计划。1955年，纽约州通过了《有限利润住房公司法案》，设立了该计划，并以推动法案通过的两位议员名字命名。州、市两级政府提供低息贷款，足以覆盖90%~95%的项目成本的低息抵押贷款的方式，推动有限利润住房公司的成立，主要采用互助合作社公司（主要针对合作社）或有限伙伴关系（主要针对租赁）的形式。低息抵押贷款的资金来自州、市两级政府发行的40~50年期长期债券。纽约市政府又进一步减免了40%~100%的房产税。很多项目因为盖在了联邦政府补贴的城市更新土地上，又进一步降低了成本。为了激励私人参与，政府还允许项目在服务满20—25年且偿清了抵押贷款全部本息之后，可以进行股权收购或者将住房转入市场。州、市两级政府对住房项目严格监管。住房公司只允许不超过6%~7%的分红；租户收入不得超过年租金的6倍（家庭规模不超过三人）或者7倍（家庭规模四人及以上）。[30]

　　截止1968年6月，米契-拉玛住房计划完成了126个项目共5.7万套住房，建造成本超过10亿美金。[31]该计划最终开发了269个项目共105,000套住房。由于建设和运营费用高昂，实际租金和租户收入都比中等收入水平要高。州、市两级住房部门不得不增加补贴（主要来自联邦政府在1960年代设立的一系列补贴计划，包括第221d3款抵押贷款保险、第236款抵押贷款补贴，以及第8款租金补贴等），以便让更低收入人群入住。[32]

　　1980年代，允许股权收购的限制性条款生效。第一桩股权收购案发生于1984年，为位于罗切斯特的里奇蒙特公园（Ridgemont Park）公寓。该公寓拥有240套住房，主要为老人居住。租金随之飙升了40%，很多老租户不得不搬离。鉴于大量住房项目被出售或转为市场租赁以套现，政府不得不出台新的补贴政策，以保持这些住房的可负担性。

　　3. 法国：PLS计划

　　法国的中间租赁，从准入标准、补贴幅度及租金水平等各方面都被清晰地界定为一个介于社会住房和市场租赁之间的中间部门，并且与社会住房一并属于可负担性住房范畴。法国提供可负担性住房的主要政策工具是低息贷款，包括针对社会租赁的更为优惠的PLA-I、PLUS贷款计划（这里只介绍PLUS，法国其他可负担性住房贷款计划均以它为基准）和针对中间租赁的PLS、PLI贷款计划等（这里只介绍PLS）。2009年，60%的法国家庭收入低于基于PLUS贷款计划的社会住房准入线，[33]而基于PLS贷款计划的中间租赁的准入线进一步扩展到前者的130%。 [34]在最贵的地区（巴黎），2008年PLUS社会住房租金上限是6.09法郎/平米；PLS中间租赁租金的上限是9.14法郎/平米,要求不超过前者的150%。[35]

　　在法国，只有社会房东——包括公共或私人非营利组织（HLMs），采用政府-私人伙伴关系的有限利润公司（SEMs）等——才有资格提供PLUS社会住房，PLUS贷款可用于购买土地或既有住房、新建或者非改居等。相比之下，任何家庭、公司或社会房东均有资格申请PLS贷款，用于在住房行情紧张地区新建或购买旧宅翻新后作为中间租赁出租，其提供主体中社会房东占四分之三，市场房东占四分之一。

　　PLS中间租赁与PLUS社会租赁在很多方面类似，除了补贴更少一些外。PLUS贷款期限最长40年，PLS则30年（若用于购买土地的话，两者均为50年）。PLUS贷款利息是在LivretA账户存款利息的基础上增加0.8%左右，PLS则增加1.2%左右① 。两者均实行增值税减免，税率从19.6%降到5.5%，且前25年不需要缴纳土地或房产税。PLUS贷款可覆盖项目投资可达100%，PLS贷款要求超过项目投资的50%。两者唯一的较大差别，是PLUS社会住房可享受约占总成本3%-17.8%的补贴，PLS中间租赁则无此项优惠。[36]

　　2006年，法国提供了5.1万套PLUS社会住房和3.3万套PLS中间租赁住房。[37]2008年金融危机后，法国政府额外投资14亿法郎，计划建设10万套住房，其中包括3万套社会住房和4万套中间租赁住房，后者的重要性进一步提升。[38]

　　四、比较与启发借鉴   

　　（一）比较

　　下边从四个方面比较英、美、法三国的中间租赁实践，并将中国的保租房一并纳入分析框架。

　　1. 目标群体、准入与定价：覆盖到中等收入群体，主要采用成本定价法

　　英、美、法三国的中间租赁对象，均为介于社会租赁和市场租赁之间的中等收入群体，因而准入标准相对宽松。如英国放宽到中位收入的3倍，美国是成本租金的六倍，法国是社会住房准入标准（可以覆盖到60%的家庭）的130%。在定价上，美国和法国都采用成本定价法，英国则采用市场折扣法（所以不免随市场价格水涨船高）。总体而言，三国的中间租赁都试图使租金水平与支付能力相匹配。

　　我国的保租房以新市民、青年人为对象，通常不设收入限制，[39]同时租金参照市场定价且低于市场价格。如东莞规定，保租房“租金标准应低于同地段同品质市场租赁住房租金标准”；如果无合适参照对象，运营机构在政府的最高限价之内自主定价。[40]目前，保租房主要通过小户型、低于市场定价来提高其可负担性，但是尚未与新市民、青年人的支付能力严格匹配。

　　2. 在住房阶梯中的位置：向下有托底、向上有通道

　　三国中间租赁的一个共同特点，是均向下有托底、向上有通道。英国的住房阶梯由一个“二元体系”下的大众化的社会租赁部门托底，中间租赁本质上是通往中间产权或市场产权的过渡形态。美国的住房阶梯则由一个“二元体系”下的剩余化的公共住房部门托底，中间租赁向上通往市场租赁/产权，并且被定义为是一个阶段性问题。但是，一旦向上产权通道阻滞（如近年来由于房价不断走高，英国“为买而租”比例显著下降），或者公共住房-市场租赁之间缺口难以缩小（如在美国发生的那样），中间租赁很难只是作为一项临时性的制度安排。法国将中间租赁作为一项长期性制度安排，其稳定性介于可以永久居住的社会住房和平均租赁年限为三年（个人房东）或者六年（机构房东）的市场租赁之间，从而实现了社会租赁-中间租赁-市场租赁之间的无缝对接。

　　相比之下，中国的住房阶梯虽然由公租房托底，但是由于新市民、青年人多数无本地户籍，鲜有资格享受公租房，保租房于他们仍是托底而非中间租赁。作为托底的保租房更应该长期、稳定。但是就目前各地已有一些有关服务期、租赁期的规定来看，都不算太长久。如东莞市规定：“通过其余方式筹集建设并享受财政补助的项目，运营期限为10年”，同时单次租赁合同期限不超过5年；天津规定租期原则上半年到3年，并可续租。[41]

　　3. 提供方式：由低利润主体竞争提供

　　三国的中间租赁都均属于可负担性住房范畴，一个突出特征是均主要由非营利主体（如英国的住房协会、法国的社会房东）或者低利润主体（如美国的住房合作社或有限利润公司、法国的家庭）提供，并在此过程中充分引入“内部”市场竞争，以提升效率。[42]

　　中国的保租房也属于保障房系列，并且在“多主体供给、多渠道保障”原则下，鼓励私人主体竞争参与。但是，我们的政策尚未充分认识到主体的“非营利”或者“低利润”特性。或者说，政策尚未充分认识到这一特性的重要性，虽然它是保租房长期可持续的一个重要保证。

　　4. 主要政策工具：解决融资问题

　　三国的中间租赁均将解决融资问题作为核心手段。美国和法国提供足以覆盖项目大部分成本的长期低息贷款，并且贷款期和服务期一样长，从而保证了项目的长期性。英国的注册社会房东可以向政府竞争申请并获得项目所需的大部分资金，从而解决了资金上的后顾之忧。

　　中国由于土地国有等原因，保租房提供优先考虑地价让渡这一政策工具，同时辅以税费减免等手段。但是，如何让供给主体获得长期稳定且成本低廉的资金，始终是保租房提供中一个待解的难题。

　　表2. 英、美、法、中四国中间租赁比较

　　英国

　　美国

　　法国

　　中国

　　1

　　目标群体

　　中等收入家庭、

　　核心工作人员

　　中等收入家庭

　　中等收入家庭

　　新市民、

　　青年人

　　准入标准

　　平均收入的3倍

　　成本租金的6倍

　　社会住房准入的130%

　　无收入限制

　　定价方式与租金水平

　　市场折扣法（80%）

　　成本定价法

　　成本定价法+政府限价

　　市场折扣法（幅度待定）

　　2.

　　住房阶梯中的位置

　　位于社会住房-中间产权之间的过渡形态

　　位于剩余化的社会住房-市场租赁之间（暂时性的）

　　位于大众化社会住房-市场租赁之间（永久性的）

　　托底形式

　　服务期与租期

　　服务永久但租期6个月到五年

　　25年后可转入市场

　　最少服务十五年

　　探索中

　　3

　　管理类别

　　可负担性住房

　　类同社会住房

　　可负担性住房

　　市场住房但监管严格

　　可负担性住房

　　类同市场租赁

　　保障房，

　　类同市场住房

　　提供主体

　　注册社会房东（非营利）

　　有限利润公司（合作社）

　　非营利房东为主

　　及营利房东（含家庭）

　　国有和民营企业

　　4

　　政策工具

　　公共资金（拨款）

　　S106规划条款

　　长期低息贷款

　　减免房产税

　　长期低息贷款

　　减免增值税、房产税

　　地价让渡

　　税费减免

　　（二）启示与借鉴

　　第一，对于大部分新市民、青年人而言，保租房是托底而非中间租赁形式。由于新市民、青年人以非户籍人口为主，多数不具备公租房资格，“公租房-保租房-市场租房/买房”的住房阶梯被修改为“保租房-市场租房/买房”，保租房成为托底而非中间形式。

　　第二，保租房的托底性质，决定了它应该建设成为一个相对大众化的部门。因为它既要托底大量非户籍的较低收入群体，又要向上覆盖到户籍/非户籍的中等收入群体，只有较大数量的保租房供给，才足以满足众多新市民、青年人的需要。

　　第三，保租房的托底性质，决定了它应该成为一项相对长期性的制度安排。只有当上升通道打开，人们能够顺利地向市场租赁/产权过渡，保租房才能仅作为一种过渡性的制度安排。倘若上升通道不畅（像在一些房价昂贵的大城市里那样），向下又无托底，保租房就必须成为一项较为长期性的制度安排。

　　第四，作为一项较为长期性的制度安排，保租房应优先解决提供主体和资金的长期性问题。应重点培养能够接受较低利润的供给主体，如国企、民企、家庭以及住房合作社、有限利润公司、非营利组织等等，鼓励它们竞争参与保租房的提供，成为保租房的长期供给主体。政府在地价让渡的同时，应着重解决资金问题，比如通过提供低成本的长期抵押贷款，为保租房项目的长期可持续运营解除后顾之忧。

　　[ 参 考 文 献 ]

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　　[基金项目]国家社会科学基金项目“德国社会市场经济经验借鉴下的中国住房制度继续改革和长效机制建设研究”（19BJL080）.

　　[作者简介] 马秀莲，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授、硕士生导师。

　　①Livret A是由法国银行提供的一种储蓄账户，设立初衷是为了偿还拿破仑战争期间的债务。截至2021年4月，法国有5,500万人开设此账户，存款余额达3,415亿欧元。现在资金已经转移到了法国存托银行，主要用于投资社会住房、偿还欧元区债务，以及向中小企业提供贷款等。