日美贸易摩擦研究系列（14）：典型“301 条款”调查下的日美协定

三菱

日本半导体产业的迅猛发展，引起了美国半导体产业界的惊恐，特别是对低价倾销和盗用美国专利技术等问题表现出极大关注，要求美国政府采取有效措施抑制日本半导体产业的发展。1982 年，日美两国政府在高科技工作小组框架下达成协议，日本政府承诺减少企业的价格倾销、保护美国企业的知识产权和专利技术，推动日本企业购买美国的半导体产品。

1984 年美国经济再次步入下行通道，国内贸易保护主义抬头，国会强烈要求政府发布对日贸易报复措施。美国政府一开始对此还持消极态度，在参议院中共和党占多数的情况下，于1985年1月通过“301条款”框架之外对日开展市场导向型的多领域谈判方案(market－oriented sector－selective，MOSS) ，包括电器、电气通信产品、医疗器械和医药品、林木产品等四个领域，半导体产品包含在电器类中。由于美国半导体企业普遍亏损状况在此之后仍没有改善，同年8 月美国政府将半导体从MOSS协议分离出来，作为一个独立项目进行谈判。9月里根总统发布新贸易政策，将自由贸易等同于公平贸易，奉行所谓“对等主义”(reciprocity) ，要求外国提供与美国相同或对等的条件，否则美国政府会通过单边制裁或报复手段迫使外国政府达成符合美国诉求的协议。面对美国国内贸易保护主义升级，日本政府做出了一些承诺，并出台了一些政策，如1985年3月承诺扩大内需，7月发布市场开放行动计划，但还是没有解决半导体争端问题。经过九个月的谈判，1986年5月双方达成了半导体协议。

里根

1986 年签订的半导体协议为期五年，主要包括两个内容。(1)关于半导体产品的日本市场准入问题，要求日本政府成立支持或协助外国半导体生产者在日销售的专门机构，负责评价外国半导体产品质量、组织讲演、展示等活动，意在加强日本消费者与外国半导体生产者的沟通和了解，协助二者建立长期交易关系。(2)为防止日本半导体产品的价格倾销，引入价格监督机制(fare market value，FMV) ，要求日本政府监督协议指定对美出口产品的成本和价格，而美国政府拥有随时开启反倾销调查的权利。在这一机制下，日本企业必须将指定产品的成本、出口价格等信息按一定程序提交给通商产业省，通商产业省基于本国法律对低于成本价格的出口产品采取相应措施。

在谈判中，日美两国围绕外国产半导体产品在日本市场上的销售份额问题分歧严重。根据美国半导体协会(SIA) 公布的信息，1984 年美国产半导体产品占美国市场的83% 、欧洲市场的55% 、除日本以外的亚洲市场的47% ，而在日本市场上仅占11% 。所以双方在谈判时，美方主张在日本市场上的份额应为20% ，而日本方面坚决不接受任何数量目标，最终该目标没有写入协议。但美国在随后公布的补充条款中提出，日本政府承诺美国半导体产品在日本的市场份额为20% 。

1987 年，美国以外资系半导体产品进入日本市场不充分和日本产半导体产品在第三国倾销为由，指责日本没有遵守协议，继而对日本微型计算机等300 亿美元的相关产品征收 100% 惩罚性关税。面对这一制裁，日本政府以该措施违反GATT的第二十三条第一项规定为由启动两国间协议，最终美国放弃了第三国倾销指责，但日本政府非常抵制的 20% 数量目标被写入1991年8月签署的新半导体协议(为期五年) 。1996 年日美又签订了一个为期三年的半导体协议，没有规定任何数量目标，而且将成本及价格收集、分析的工作交由世界半导体委员会(WSC)负责，全球政府论坛(GGF)负责所有国家的半导体事宜，日美之间的半导体摩擦接近尾声。

（二）

超级计算机协议

“超级 301 条款”是1988年《综合贸易与竞争法》的产物，也是美国国会和总统围绕对外经济政策进行博弈的结果。1974 年贸易法和 1985 年新贸易政策出台，以国会为首的贸易保护主义势力开始占据上风，特别是MOSS协议和“广场协议”后日元升值没有对缓解两国贸易不平衡产生显著效果，美国国会指责政府在对日谈判中过于重视非经济利益，损伤了美国产业的利益。因此，1988 年贸易法案进一步限制了总统权限，将贸易制裁或报复的权限移交给USTR，取消了此前“301条款”下政府的自由裁量权; 在“一般301条款”基础上，推出了“超级301条款”、“电信301条款”和 “特别301条款”等变种，进一步扩大了美国对外经济制裁的范围，提升了对外施压的力度。新法案要求 USTR每年发布“外国贸易壁垒评估报告”(National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，NTE)，阐述主要贸易伙伴国的贸易壁垒及其对美国出口的影响，指定“重点观察国”和“重点观察领域”，USTR必须对这些国家或领域发起调查。法案还赋予USTR监督协议执行情况的权利，一旦出现违背协议的行为，可以采取相应报复措施。

超级计算机

1989年3月USTR发布的“外国贸易壁垒评估报告”将日本列为三个重点观察国之一(其他为印度和巴西)，日本还占据了六个“重点观察领域”中的三项，即在超级计算机政府采购方面对外国供应商设置障碍并存在价格倾销，在人造卫星政府采购方面禁购外国产品，在木材产品标准方面存在技术标准等问题。6月16日，USTR对日本上述三项产品发起调查。下面重点介绍“超级 301 条款”调查下的超级计算机协议。

超级计算机也称巨型计算机，是专门处理超大数据和高速运算的计算机。日本超级计算机发展开始于20世纪80年代初，与美国相比，虽然起步较晚，但发展极为迅速，1985 年即占据了全球市场的24%，1989 年最高时占比达到35.7% ，国内市场占有率更达到88.2%。1986 年，日本NEC在美国休斯敦空间研究中心的超级计算机招标中击败美国企业，显示了成熟的技术和卓越的产品性能。

日本超级计算机的发展得益于政府的产业扶植政策。1980 年日本通商产业省制定了《1981—1989 年高速计算系统应用计划》，1981 年又发布了《第五代计算机计划》，多方面支持超级计算机产业的发展。同时，在庞大的政府或准政府采购计划中，或明或暗地体现优先采购国内产品的倾向，并鼓励私人企业购买国内生产的商品。由于日本公共部门超级计算机采购预算普遍偏紧，往往要求供应商提供相当大幅度的价格优惠。日本超级计算机企业是在政府参与的官产学研发体制下，由世界级电子行业巨头转化而来，综合性和多样性的经营可以提高其抗风险能力，即使在 “广场协议” 后日元急剧升值时期，这些企业也能凭借价格优势保持其市场地位。美国的超级计算机企业一般是从创新小企业发展而来，往往承担很大的投资风险，回报率偏低，价格下降的空间不大，难于应对日本过大的降价需求。

面对日本超级计算机发展的咄咄逼人之势和产业政策的强力支持，尤其是政府采购中对外国产品歧视和公共部门超低预算导致的问题，美国早有怨言，认为日本作为WTO《政府采购协定》(GPA) 成员国，理应遵循协定的公开透明和非歧视性待遇原则。在美国的交涉下，1987 年8月日本驻美国大使提交给 USTR一封公函，就超级计算机采购问题达成协议，日本承诺在超级计算机政府采购程序方面更加透明化，但日本公共部门的超低预算问题并没有得到解决。根据 1990 年的 “外国贸易壁垒评估报告”，1989 年美国超级计算机在日本以外的国际市场占有率达到80%，在日本仅为15% ，而且主要是私人企业购买，政府采购的只有两台，还是在 1987 年协议达成后基于非竞争性招标而购入的。

1988年贸易法出台后，美国超级计算机巨头克雷研究公司(Cray Research) 和数据控制公司 (CDC) 以及电器和电子工程协会 (IEEE) 提出申请，要求政府将超级计算机纳入“超级 301 条款”调查框架。IEEE 曾在国会听证会上指出: “当前日本的竞争模式对美国高性能计算机产业来说是一个巨大威胁，是对美国高科技产业链的系统性、针对性和连续性的战略攻击。”1989 年 6 月 16 日，美国对日本的超级计算机发起 “超级 301 条款”调查。经过艰难的谈判，1990 年 6 月 15 日，在预计公布 “超级 301 条款”调查结果的前一天，日美两国签署协议，成为 “超级 301 条款”压力下缔结的首批双边协议之一。日本政府承诺在政府采购中坚持竞争性、透明性和非歧视性原则，采取限制学术机构采购的价格优惠政策、增加 1990 年的公共采购预算、禁止NEC 竞标等措施。美方还要求日本政府成立独立的采购审查委员会，负责听取和收集供应商的意见或建议，自行监督和审查采购过程中每一个程序的合规性。

日美超级计算机协议的签署为美国企业进入日本市场提供了便利。以克雷研究公司为例，在1991—1992 年的九次政府采购中，放弃四次投标，输给日本企业两次，中标三次，日本政府购买的 15 台超级计算机中，美国提供了6台。但美国产业界对这一结果并不满意，日本企业之间和企业与政府之间特殊的交易及商业惯例仍是美国超级计算机进入日本市场的障碍，预示着制度摩擦的必然性。

（三）

日美结构协议

美国要求日本变革国内经济制度的呼声由来已久，20 世纪 70 年代后期开始就要求日本改革流通制度，80 年代要求扩大内需。1986 年美国曾与日本开展经济结构对话，但由于没有约束机制，并没有达成美国预期的效果。1989 年美国对日同时开启针对人造卫星、林木产品以及超级计算机等的三个 “超级 301 条款”调查，标志着美国对日经济报复和制裁的升级。实际上，在 1989 年的 “外国贸易壁垒评估报告”中，除上述三个产品被指定进行 “超级 301 条款”调查之外，还涉及了日本的许多结构性问题，如流通制度、企业系列化等问题，国会希望将这些问题均纳入调查。美国政府认为结构性问题不适宜运用以制裁为特点的“超级301条款”调查，鉴于问题的复杂程度也不可能在规定时间内完成调查和政策建议等程序。因此，美国政府提出在“超级 301 条款” 框架外开启相对缓和的结构问题协商，日本政府为规避调查也乐意接受这种方式，但坚持结构协议不能单纯指向日本，应该是双向的，协议是讨论或磋商，而不是谈判。

为规避“超级301 条款”调查而出台的日美结构协议( Structural Impediments Initiative，SII) ，在谈判过程和谈判成果上时刻受到 “超级 301 条款” 的压力。原定经过五次工作会议于 1990 年 6 月完成最终报告，但应美国政府要求，需要在 4 月出台一个中间报告，即日本政府要在美国发布第二次重点观察国和领域 ( 1990 年) 之前做出一些承诺，美国总统老布什还就此事紧急约见海部俊树首相。结果日本政府在中间报告中承诺进行《大店法》 改革。对此有观点称，这是日美两国政府为对付美国国会而合演的一出戏。

海部俊树

在日美结构协议中，两国首脑倡议形成的由副部长级官员牵头的研究小组，共同研讨两国存在的导致贸易不平衡的制度因素，并提出改革的建议或意见。针对日本的议题有六个，即储蓄—投资模式、流通领域、土地政策、排他性商业惯例、企业系列制、国内外价格差等; 针对美国的议题有七个，即储蓄—投资模式、企业的投资活动与生产力、企业行为、政府规制、研究与开发、鼓励出口、劳动力的教育和培训等。貌似平等的结构协议实际演变成要求日本改革的建议书。在最终报告中，对于日本议题均提出了具体建议，明确了改革的具体措施，而对于美国议题的建议则都是宏观的、笼统的。

根据日美结构协议中间报告和最终报告列出日本议题的相关内容，其中包括美国认定的该议题与日美贸易摩擦的关系、美国的诉求和日本的政策措施，最后一列是基于比亚德等的研究为每一个议题赋值，显示美国对于该议题成果的满意程度。

在日美进行结构协议的磋商时，双方对部分日本议题的选择存在较大分歧，日本甚至公然 “对美说不”。美国坚持认为日本过高储蓄和低投资是造成日本对美贸易盈余的原因，而日本认为储蓄—投资问题属于一国的内政，不应作为日美经济关系的议题。关于企业系列化和排他性商业惯例，其实是美国政府最希望解决的问题，而日本一直认为这是企业在长期交易中形成的隐性制度，不能通过改变政策而实现。然而，由于“超级301条款”像一把达摩克利斯之剑，时刻悬在日本政府及产业界的头顶，最终日本不得不接受上述议题，并做出增加公共基础设施投资和改革《大店法》的承诺，在其他问题上也有所让步。

从日美结构协议相关议题中美国的成功率来看，五项议题的平均成功率仅为1.8，远远低于美国对日本产品发起“301条款”调查的成功率(2.07) 。这与日本转变被动应对政策、灵活运用外部压力满足国内改革诉求的做法有关。

（文章仅代表作者个人观点。如有引用、转载，请注明出处。图片来源于网络。实习编辑王振涛整理）

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