杨开峰：构建新时代中国公共管理知识体系

我国公共管理学科进步迅速，但是总体看还满足不了日益增长的对中国特色公共管理理论的需求。习近平总书记指出，我国哲学社会科学“学术命题、学术思想、学术观点、学术标准、学术话语上的能力和水平同我国综合国力和国际地位还不太相称”，公共管理学科的发展现状同样符合这个论断。

在双一流学科建设背景下，学科影响力的核心是知识体系。改革开放以来，我国公共管理知识生产与积累取得重大进展。学者们关注了很多中国特色的现象，提出了一些富有解释力的概念，出版了一些试图贯通中西的教材，发表了大量研究论文。但是，一个成熟的知识体系有更高要求。在一阶层面上，知识体系包括基本价值与假设、核心问题与内容、主要概念与命题、重要工具与方法，分别对应价值意识、问题意识、理论意识、科学意识；在二阶层面上，包括关于知识生产的知识和关于知识传播的知识，分别对应方法论和教育传承。知识体系既包括显性知识，也包括隐性知识。这些不同的方面需要构成一个系统完备、科学规范的体系。

（一）当前的问题

从知识体系角度看，公共管理学面临6个问题。一是价值意识有待进一步明确。现有公共管理知识受到西方理论的巨大影响，但是我们对西方理论背后的价值导向和意识形态缺乏足够认识。治理研究、公共性和公共价值研究、公平正义研究等等，或多或少带有西方中心主义和新自由主义倾向。公共管理学没有国界，但是一定有“为什么人”的问题。很多人对价值与认识论之间的关系还存在误解。

二是问题内容有待进一步聚焦。公共管理跨学科特征明显，边界不清，缺乏统一范式，因此在某种程度上存在公共管理研究的“丛林”。更重要的是，同美国公共管理学一样，理论与实践脱节令人忧虑，学术研究往往在重大公共政策问题上失声失语。在治理现代化背景下，我们的知识体系从管理向治理的转型还远没有完成。

三是知识生产有待进一步反思。公共管理哲学研究不足，既缺乏对公共管理哲学最新研究进展的追踪与对话，也缺乏将马克思主义哲学应用到公共管理知识体系的系统努力。公共管理思想史研究孱弱，对西方公共管理思想史的研究不尽准确，对中国传统行政管理思想的现代转换不够重视。比较研究相对落后，受美国中心主义影响，比较往往缺乏广度，同时对各国制度与政策的路径依赖特征了解不够，缺乏深入的历史制度主义的研究。

四是理论水平有待进一步提升。西方公共管理学面临一个困境，即“拿来主义”多，对社会科学重大一般性理论贡献少，还处在确立一些独特概念的阶段，比如公共价值与公共服务动机。我国公共管理学也面临创新理论贡献不够、原创理论尤其不足的问题，还面临其他一些问题，比如规范性理论不够厚重的同时，解释性理论构建匮乏；理论批判性不足；基于缜密的经验研究的理论文章不够；对场景和分析层次不够敏感；基于机制的中层理论构建不够。

五是科学水平有待进一步提升。公共管理学科起步较晚，西方学界对方法的反思和重视也只是从20世纪80年代才开始，总体上落后于政治科学、企业管理、社会学等姊妹学科。我国公共管理学界在这方面已有很大改观，但是路还有很长，首要问题是科学精神与科学意识不足，其他问题包括质性研究不规范、量化研究不足与“乱用”并存、因果关系论证薄弱、方法与技术自主创新匮乏等。

六是教育传承有待进一步强化。我国目前有52家公共管理学科博士培养单位，但是不少学校培养定位不清，对基础性、理论性研究重视不够，在处理基础研究与智库研究的关系上认识模糊。对课程教育不够重视，缺乏系统的社会科学理论培训，总体上也缺乏有效的方法培训。一些具体领域的政策类专业对理论不够重视，很多研究往往有问题有方法有结果，但是无理论无机制无规律。

（二）原则与任务

解决这些问题需要坚持8个原则。一是战略性，服务国家战略，来自实践、服务实践、指导实践，处理好理论与实践的关系。二是价值性，强化价值引领，坚持马克思主义指引，坚持善治理念，坚持社会主义核心价值观，处理好一核与多样的关系。三是民族性，中国特色、世界眼光，民族的就是世界的，处理好特殊性与普遍性、本土化与全球化的关系。四是历史性，尊重文化传承，继往开来，处理好继承与发展的关系、存量与增量的关系。五是人文性，坚持以人为本，追求人的自由共生，强调人民性，满足人民美好生活的需要，处理好制度与人的关系、技术与人的关系。六是系统性，坚持系统观念，学科有机融合，处理好学科间的关系、学科内二级学科的关系，独立与交叉的关系。七是演进性，坚持学科规律，处理好规划与演进的关系，需求导向与知识逻辑的关系。八是多样性，坚持百花齐放，鼓励探索创新，处理好主流与特色的关系。

构建新时代中国公共管理知识体系面临十大任务。一是坚持马克思主义的立场、观点与方法，重塑公共管理哲学与公共管理思想史。全面应用辩证唯物主义和历史唯物主义，对西方公共管理学中新实用主义和不同形式的实在主义进行梳理、对话、重构，加强中外公共管理思想史、制度史研究。

二是弘扬社会主义核心价值观与传统文化，锚定有中国特色的公共性与公共价值。公共、公共性、公共利益、公共价值是公共管理的根本性概念，既具有民族性又具有时代性，要充分利用我国传统思想资源，遵循习近平新时代中国特色社会主义思想，研究这些概念的中国特殊性与世界一般性，研究它们背后制度安排的多样性与权变性，研究它们在改革实践和具体政策中的意蕴和作用。

三是从中国公共管理实践的普遍意义出发，发展中国公共治理学与比较公共治理。去除当前治理研究的西方中心主义色彩，总结中国国家治理现代化经验，不但用西方学者能听懂的语言讲好中国故事，更要在中国经验的基础上融合重构现有理论，提出创新概念和命题，在更高层次上发展解释力更强、解释面更广、包容性更大的理论。

四是围绕“五位一体”战略布局改革进展，更新二级学科配置与重点理论议题。比如在政治治理上，要深入研究中国共产党在我国公共管理中的作用，创新政治—行政关系的研究；在经济治理上，要深入研究我国市场化改革的经验教训，创新政府定位、政府职能、政府边界、政府监管的研究；在社会治理上，要围绕构建共建共治共享的社会治理共同体，创新社区治理、社会组织、基层民主、公民参与的研究，等等。

五是坚持问题导向与目标导向的紧密结合，创造解释性与指导性兼备的理论知识。既要着眼当下需求，发展具有高度适用性和解释性的理论，也要着眼长远格局，发展具有高度指导性和规范性的理论。既要避免规范性理论研究目空一切，自说自话，缺乏经验基础，也要避免解释性理论研究肤浅零碎，让数据或“现状”牵着鼻子走，缺乏思想深度。

六是因应先进生产力与颠覆性科技的发展，构建大数据人工智能时代的管理模式。新兴技术深刻改变着社会结构和社会心理，改变着治理思想、治理主体、治理工具、治理流程、治理结构，在这个重大的社会转型中，公共管理学者要参与、影响、型塑新的治理模式构建，保证其公共性和伦理性。

七是适应后常规科学与跨学科发展的需要，反思公共管理的学科边界与组织体系。公共管理问题越来越跨界、跨时空、跨学科，要在凸显公共管理学内核的基础上，增强公共管理学对其他学科的驱动力、指引力、整合力；同时，广泛吸收借鉴其他学科的理论与方法，助力本学科创新，推动跨学科研究和交叉学科发展。

八是整合宏观、中观、微观不同研究视角，联接宏观政策、组织管理、个体行为。要在组织与个体行为的基础上研究宏观体制与政策的形成与变迁、冲突与摩擦、信号与效应，要在宏观转型与改革的背景下研究组织与个体的观念与激励、决策与选择、适应与博弈。

九是推动“量质结合”的方法创新与规范，强化知识生产过程的科学性与批判性。方法是认识世界、改造世界的工具，新方法为理论研究释放新空间。不但要继续从其他学科引进、消化、规范研究方法，还要鼓励方法的自主创新；不但要发挥定量方法的精确性、客观性，还要发挥定性方法的深刻性、丰富性，特别要推广案例研究，发掘治理现代化的富矿，从改革实践中构建原创理论。

十是落实“立德树人”根本任务钻研教学，保障知识传播过程的有效性与创新性。克服博士生培养不重教学的错误认识，既重视到实践中学，向实际工作者拜师，又要重视在课堂中学，钻研经典与前沿文献，对社科理论熟稔于心，胸中有丘壑。重视研究生教材建设，教材写作要强调在实践经验基础上的政治性、理论性、基础性和国际性。