最高法院:未经竣工验收的工程,发包人试运营构成擅自使用吗?

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建设工程实务中，案涉工程未经竣工验收便进行试运营，构成擅自使用吗？

编者按

自2021年《民法典》施行以来最高人民法院出台了专门针对建设工程领域新发生的、多发的、重要的诸多法律问题的司法解释《建工司法解释（一）》，法律和司法解释的变化相应的也会引起司法裁判规则的变化。为此，我们将最近几年新发生的典型判例和裁判规则进行了梳理，并结合我们办理大量同类案件的实践，总结了相应的经验，形成了《建设工程法律实务：诉讼风险与合规应对》这本专著，即将在中国法制出版社出版，我们将其中的一部分文章摘要成系列推送。

阅读提示：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第九条第三项规定，“（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期”。实务中该怎么来理解“擅自使用”呢？案涉工程未经竣工验收便进行试运营的行为，构成擅自使用吗？本文梳理了相关类案，供读者参考。

裁判要旨

公路作为特殊的建设工程项目，进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，故通车试运营不构成擅自使用的行为。

案情简介

一、2009年，班玛县交通局对案涉工程进行招标，渝万公司中标,双方签订《合同协议书》。2015年，案涉工程施工完毕，渝万公司与班玛县交通局就涉案工程未进行竣工结算，至今亦未进行竣工验收但已于2014年11月通车使用。

二、2012年，双方曾因合同价款变更问题诉至法院，法院判决渝万公司提出的设计变更事项需待审核后另行处理。后双方仍未就价款达成一致。2017年，渝万公司再次向青海果洛藏族自治州中院提起诉讼，请求法院判决班玛县交通局返还保修金。

三、青海果洛藏族自治州中院一审认为，涉案工程处于交工前复检阶段，至今未实际竣工验收，故驳回渝万公司的请求。渝万公司不服，向青海高院上诉。

四、二审中，渝万公司主张案涉工程虽未竣工验收，但已经交付使用，发包人班玛县交通局擅自使用案涉公路，应视为竣工验收，应当返还工程质量保修金。班玛县交通局抗辩称，案涉工程为公路工程，完工后需通车试运行2年以上，由青海省公路局发现问题整改，之后才能交工验收、竣工验收，案涉工程至今未复检合格，至今未竣工验收，返还工程保修金的条件未成就。青海高院二审认可班玛县交通局的抗辩，驳回了渝万公司的上诉，维持原判。

五、渝万公司不服，向最高法院申请再审。最高法院认为，公路进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，试运营不构成对涉案公路的擅自使用，驳回了渝万公司的再审申请。

裁判要点

本案的争议焦点：案涉工程的通车试运行是否构成擅自使用。围绕上述争议焦点，最高法院的裁判要点如下：

根据《公路工程竣（交）工验收办法》第四条、第十六条的规定，公路建设完工后，要经过交工验收和竣工验收两个环节，交工验收是竣工验收的前置、法定程序。虽然《建工合同纠纷的解释》第十四条第三项规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工之日”。但是，公路作为特殊的建设工程项目，进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，因此，不能将涉案公路的前期通车试运营认定为是发包人班玛县交通局擅自使用涉案公路的情形。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

基础设施建设工程实务中，案涉工程未经竣工验收便进行试运营，是否构成擅自使用需结合工程的性质、合同的约定来判断。

首先，在公路工程项目中，根据《公路工程竣（交）工验收办法》的规定，公路通车试运营2年后才能进行竣工验收，此时公路进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，试运营不构成对涉案公路的擅自使用。

其次，在当事人约定了工程竣工验收的标准不仅是工程实物交接，还包括试运营达标时，此时试运营也不构成对涉案工程的擅自使用。

最后，对于一般的工程项目，在没有法律规定和合同约定需要进行试运营时，如果建设工程未经竣工验收，发包人便进行试运营，则应认定为对案涉工程的擅自使用。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

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相关法律规定

《公路工程竣（交）工验收办法》[交通部令(2004)第3号]

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，2021年1月1日 实施）

法院判决

以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：

《公路工程竣（交）工验收办法》第四条规定，公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。第八条规定，公路工程（合同段）进行交工验收应具备以下条件：（一）合同约定的各项内容已完成；（二）施工单位按交通部制定的《公路工程质量检验评定标准》及相关规定的要求对工程质量自检合格；（三）监理工程师对工程质量的评定合格；（四）质量监督机构按交通部规定的公路工程质量鉴定办法对工程质量进行检测（必要时可委托有相应资质的检测机构承担检测任务），并出具检测意见；（五）竣工文件已按交通部规定的内容编制完成；（六）施工单位、监理单位已完成本合同段的工作总结。第十六条规定，公路工程进行竣工验收应具备以下条件：（一）通车试运营2年后；（二）交工验收提出的工程质量缺陷等遗留问题已处理完毕，并经项目法人验收合格；（三）工程决算已按交通部规定的办法编制完成，竣工决算已经审计，并经交通主管部门或其授权单位认定；（四）竣工文件已按交通部规定的内容完成；（五）对需进行档案、环保等单项验收的项目，已经有关部门验收合格；（六）各参建单位已按交通部规定的内容完成各自的工作报告；（七）质量监督机构已按交通部规定的公路工程质量鉴定办法对工程质量检测鉴定合格，并形成工程质量鉴定报告。因此，可以看出，公路建设完工后，要经过交工验收和竣工验收两个环节，交工验收是竣工验收的前置、法定程序。虽然《建工合同纠纷的解释》第十四条第三项规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工之日”。但是，公路作为特殊的建设工程项目，进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，本案中并不存在发包人班玛县交通局擅自使用涉案公路的情形，因此，本案不适用《建工合同纠纷的解释》第十四条的规定。

案件来源

重庆市渝万建设集团有限公司、班玛县交通和住房城乡建设局建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书【最高人民法院(2018)最高法民申5641号】

裁判规则一：案涉合同约定工程竣工验收的标准不仅是工程实物交接，还包括试车投产达产达标，此时对案涉工程试车投产的行为不属于未经竣工验收情况下擅自使用的行为。

案例1：中冶焦耐（大连）工程技术有限公司、黑龙江龙盛达煤化工有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【最高人民法院(2020)最高法民终1040号】中认为，中冶焦耐公司主张案涉工程已经通过竣工验收，工程符合合同约定的质量标准和要求，工程已经投产且投产后的质量问题仅仅属于合格后的质量维修问题，其上述主张不仅缺乏事实依据，也明显与事实不符，本院不予支持。中冶焦耐公司主张龙盛达公司在工程交付后擅自使用，工程试车过程中出现问题系龙盛达公司实际操作不当、原料不合格以及设备长期未投入施工造成的正常损耗所致，也明显缺乏事实依据，本院不予支持。案涉合同约定工程竣工验收的标准不仅是工程实物交接，还包括试车投产达产达标，而案涉工程并没有完成竣工检验程序，案涉工程不同于一般实物交接的建设工程，且本案也无证据证明龙盛达公司在工程未经竣工验收情况下擅自使用，案涉工程尚不具有适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条关于“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持”的规定的条件，中冶焦耐公司根据该条司法解释的规定主张案涉工程存在的问题仅仅是工程验收合格后的质量维修问题，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

裁判规则二：试运行并不等于案涉工程竣工验收，亦不能认定发包人擅自使用案涉工程。

案例2:中国能源建设集团安徽电力建设第二工程有限公司、山东魏桥铝电有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【最高人民法院(2019)最高法民终1490号】中认为，安徽电建二公司主张案涉工程已于2016年7月16日全部移交长山实业公司控制、使用，长山实业公司已经认可了工程现状，三方协议载明的质量缺陷属于长山实业公司擅自及不当使用所造成，其无权主张质量责任。另外，部分尾工尾项工程并不属于安徽电建二公司施工内容，一审法院不应要求安徽电建二公司承担此部分费用。本院认为，2015年12月25日及2016年7月16日，安徽电建二公司将长山电厂二期6#、5#机组分别移交长山实业公司试运行。试运行并不等于案涉工程竣工验收，亦不能认定长山实业公司擅自使用。应当待机组移交生产验收并消除缺陷，完成尾工尾项后案涉工程才能进行竣工验收。

裁判规则三：案涉工程未经竣工验收，在此情况下发包人将工程进行试运行，并正式投产，应当认定发包人对案涉工程构成擅自使用，案涉工程依法应视为验收合格。

案例3:天津膜天膜科技股份有限公司、西安市临潼区绿源市政工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【陕西省高级人民法院(2022)陕民终242号】中认为，根据原审查明的事实，案涉工程已于2018年3月投入试运行。关于案涉工程是否完工。原审证据之一2019年5月10日西安临潼旅游商贸开发区管理委员会《关于绿源市政工程污水处理厂后期运营有关问题的请示》载明，案涉工程已于2018年3月建设完成。西安绿源公司取得的《污水厂排污许可证》载明，投产日期为“2018-06-01”。西安绿源公司主张，天津膜天膜公司未配备49套膜和膜架，证明案涉工程未完工。天津膜天膜公司称，案涉工程早已完工，因西安绿源公司自身原因，该部分膜存放在其仓库备用，随时听西安绿源公司通知供货，但西安绿源公司从未通知供货，在一审期间要求不要供货。本院认为，天津膜天膜公司作为工程承包方按常理应希望尽早提供设备以获取利益，西安绿源公司不能证明未提供该部分膜和膜架原因在于天津膜天膜公司，且案涉工程已投入试运行、随后投产，《关于绿源市政工程污水处理厂后期运营有关问题的请示》亦载明工程建设完成，现西安绿源公司以天津膜天膜公司未配备该部分膜和膜架为由主张案涉工程未完工，理由不能成立。关于案涉工程能否视为验收合格。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）第十三条规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”案涉工程未经竣工验收，在此情况下西安绿源公司于2018年3月将工程进行试运行，并于2018年6月1日正式投产。故应当认定西安绿源公司对案涉工程构成擅自使用，案涉工程依法应视为验收合格。原审对于西安绿源公司关于案涉工程未经竣工验收且施工质量不达标之主张，不予支持，符合法律规定。关于扣减金额是否错误。《企业询证函-函证账户余额及交易》和《应收账款确认书》中已经对案涉工程总造价、已付款、应付款余额进行了明确。即双方已经对案涉工程剩余工程款达成了合意。天津膜天膜公司在原审中同意扣减49套MBR膜和膜架设备款，故原审法院对该部分款项予以扣减。西安绿源公司提交《公证书》拟证明天津膜天膜公司欠缺相关服务和设备，但该《公证书》系2021年10月15日作出，此时西安绿源公司已经占有使用案涉工程三年多时间，且与其确认的《企业询证函-函证账户余额及交易》和《应收账款确认书》相悖，故原审法院对该《公证书》未予认定，符合证据规则。原审法院对扣减金额部分的认定，有事实依据，举证责任分配并无错误。

裁判规则四：案涉工程虽未竣工验收，但已经进入试运营状态，此时应认定为发包人构成擅自使用，案涉工程视为已竣工验收。

案例4:东华工程科技股份有限公司、安徽东华环境市政工程有限责任公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书【四川省高级人民法院(2019)川民申5723号】中认为，本院经审查认为，（一）本案案涉建筑施工合同虽系华昌公司与申请人东华科技公司、东华环境公司签订，但华昌公司从发包人东华科技公司、东华环境公司处获得案涉工程后，华昌公司广元分公司又以内部承包的方式全部转包给被申请人常天龙，常天龙实际投入资金、材料和组织劳动力进行工程施工，常天龙符合实际施工人的特征，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款的范围内对实际施工人承担责任”的规定，原一、二审法院认定常天龙为实际施工人，有权主张权利并无不当。（二）案涉工程虽未竣工验收，但已经进入试运营状态，原一、二审法院根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条第一款第三项“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期”之规定，将案涉工程视为已竣工验收并无不当。

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

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