国家疾控局横空出世，公卫大改革拉开帷幕

国家疾控局横空出世，公卫大改革拉开帷幕

前段时间，人社部发布公告，国务院任命王贺胜为国家疾病预防控制局局长，常继乐、沈洪兵、孙阳为国家疾病预防控制局副局长，这次“秘密行动”将是中央级的疾控机构第四次调整。据相关消息，新成立的国家疾病预防控制局，将聚合原国家卫健委内设立的疾病预防控制局、应急办、卫生健康监督中心等部门，以及中国疾病预防控制中心。 在新冠疫情大考之后，公共卫生领域暴露出的问题也引起了中央重视和出手，此次国家疾病预防控制局的强势成立，也宣告了我国公共卫生领域的深度改革也拉开了序幕，而如何在严控疫情的前提下进行大刀阔斧的“修正”，也成为了业内关注的焦点。 

◆卢阿峰/文   

特邀嘉宾 

广州市药学会理事会副会长 广东岭南职业技术学院药学院副教授 制药高级工程师 何永佳 

陕西省山阳县卫生健康局副局长 徐毓才 

医药市场资深分析专家 潘飞

一场新冠，改革窗口浮现

医药观察家：据您多年观察，我国公共卫生体系在新冠疫情前后在世界上分别处于什么水平？

何永佳：2003年“非典”后，国家加快推进公共卫生服务建设，服务体系、筹资机制、直报系统、法律法规等都有了极大加强，取得显著成效。但随着新医改的启动和深入，医疗服务体系建设成为国家和行业关注的重心，公共卫生服务体系战略地位快速下坠，预防为主方针浮于表面、疾控体系建设滞后、基层卫生网底薄弱等问题日益凸显。后因为一场大疫，所有问题都清晰地进入国家和公众视野，改革的窗口再次打开。

从目标规划、基础设施、信息系统、决策指挥和控制措施五大相辅相成要素构成的公共卫生体系模型来看，我国公共卫生体系在新冠疫情前在世界上属于中下水平，但随着我们抗疫取得决定性胜利并持续得到成果巩固形势来看，目前我国的公共卫生体系虽然与欧美发达国家相比还有差距，但这种差距正在逐步缩小，在世界上处于中上水平。

潘飞：我国公共卫生体系在新冠疫情前在世界上应该处于发展中国家水平，而在新冠疫情后有了突飞猛进的增长，特别是全国联防联控机制等措施的运用，应该已经达到了先进国家的水平。

医药观察家：从去年爆发新冠肺炎疫情后武汉市政府的反应速度和全国各地抗疫表现来看，我国公共卫生体系还存在哪些问题？

徐毓才：一是花了不少钱建立的疫情监测系统反应并不灵敏，在疫情初期并没有做到及时发现及时报告。二是行政对专业的干预依然不同程度存在，影响了疫情处置。三是疾控的专业能力并不能够满足疫情防控的需求，疾控体系不吸引人留不住人导致疾病预防控制能力也不能满足慢病预防的需求，四是医防脱节两张皮影响了疫情报告。

何永佳：我国实施公共卫生服务和疾病预防控制业务的主要体系是疾病预防控制机构和队伍。然而，长期以来，疾控体系在政府服务职能中的定位和发展一直未得到解决，形成了“疾控悖论”：一方面认为疾控体系职责不明确，现有人员资质混杂、基础薄弱，不能起很大作用。但另一方面，又缺乏重视和支持，投入严重不足，人员待遇低，体系和人力资源规范化建设严重滞后，影响了综合能力的提高。一个功能完善的社会，需要良好的疾病预防控制体制、机制作为社会服务的基本构成，为居民提供健康管理和技术服务，执行政府的公共服务职责。大大减少可预防疾病发展为严重后果的数量，将大量优质医疗资源用于那些偶发的和不可避免的严重疾病，使人民更健康，医疗卫生服务更从容有效。

可以看出，我国当前面临的公共卫生体系问题，主要有以下几种：1、传染性疾病的防控形势严峻。一方面，一些已得到控制的传染性疾病复活，一方面新的传染病出现，影响了社会健康和稳定；2、慢性传染性疾病负担严重。由于环境污染老龄化、职业病、城市进程加快等，慢性传染性疾病发病人数增多，并且防控治疗耗时耗力，是当前我国疾病总负担的70%；3、公共卫生体系建设不健全，我国的公共卫生体系基础较为薄弱，财政保障不够充分，各部门的卫生职能划分不够清晰具体；4、医疗、疾病防控教育不衔接，为疾病的防控带来了困难；5、公共卫生服务体系的建设缺乏专业人才，应急机制不完善，不利于对突发公共卫生事件进行有效的处理等。

从去年爆发新冠肺炎疫情后武汉市政府的反应速度和全国各地抗疫表现来看，我国公共卫生体系存在的最大问题就是申报主体与技术支持部门配合不协调，直报系统信息传递层级复杂，效率低下，各地采取措施与方案不统一、不规范、不及时。

潘飞：我国政府之前在公共卫生领域的战略规划和投入保障不足、人才短缺，基层卫生网底比较薄弱、而且疾控中心的地位太低没有行政管理和独立的决策权力、疾控资源缺乏，疾控机构与医疗机构之间的联动非常少且不够通畅。

一扫颓势，大疾控局时代的到来？

医药观察家：武汉疫情时期，钟南山院士曾指出：“这次疫情暴露的短板就是疾控中心地位太低了……疾控中心只是一个技术部门，只能向上报告，而向地方政府报告以后，地方政府怎么决定是地方政府的事，疾控中心没有权力再进一步做更多工作。”新国家疾病预防控制局成立之后，有望改善疾控中心势弱这一现象吗？

徐毓才：有可能会改善，但有了权力和地位会不会又生出一身的衙门气还不好说，如果各级疾控都按照这一思路去组建省市县级疾病预防控制局，那疾控局会不会变得跟卫健局一样？

何永佳：新国家疾病预防控制局成立之后，一定会明显改善疾控中心势弱这一现象。未来的国家疾病预防控制局如果实行垂直管理，其信息反馈与信息直报或许会更加快速与及时，即使地方疾病预防控制局接受地方政府与国家级双重领导与管理，也会加大其话语权，在这个位置上会更加独立地开展各项工作，当然还需要解决一个共商协调机制。

潘飞：新国家疾病预防控制局成立，一定会改善目前疾控中心势弱的现象。强化疾控单位的行政权力有益于及时有效地发现问题、解决问题，从而使新国家疾病预防控制局有更大的执法权，成为独立，权威的行政管理机构。

医药观察家：过去18年里，中国疾控体系中最为人熟知的国家疾控中心，是隶属于卫健委的“全额事业单位”。有CDC研究人员做了一个形象类比，它更像是卫健委的“智囊团”，主要向卫生行政部门提供技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力。据您分析，而今国家疾病预防控制局的成立，会对我国疾控工作和公共卫生体系产生怎样的深远影响？

潘飞：国家疾病预防控制局的成立，意味着是现有的公共卫生体系中行政部门的重头机构，与疫情防控密切相关。而地位的提高，意味着覆盖着更多的职能。从而也体现了国家对疾病预防控制工作的重视。从而也赋予了它更多的国家疾病防控的政策和战略方面的引领与管理的地位。意味着新冠疫情后国家组建大疾控局时代的到来。

何永佳：坦诚地说，这次新冠肺炎疫情对我们国家新成立的疾病预防控制局起到了很好的推进作用。新机构的成立意味着防控战略重心前移，把以往“以医疗为中心”向“以预防为中心”逐步转移。建立一个覆盖范围比较广的国家疾病预防控制机构，能够全面提升我国疫病防控水平和救治能力。因此，新机构的成立能帮助我们更好地应对突发性的公共卫生事件，组织并调动全国的力量进行防控，开展预防工作。我国的疾控体系改革是一个系统工程，也是医改的重要内容，国家疾控局的成立，是疾控体系改革的重要部分、关键构成，意味着疾病预防控制提升到更重要的地位，同时也进一步加大了行政方面的执法权。也有利于将我国应对新冠疫情的成功经验上升到制度层面，对推进健康中国战略实施具有重要、深远的意义。

徐毓才：目前三定方案还没有出来，新组建的疾控局的职能到底是什么还不知道，因此会对我国疾控工作和公共卫生体系产生怎样影响也不好评价。如果仅仅是将国家卫健委已经有的那个司局级疾控局升格为副部级，将分布于卫健委医政医管局、基层健康司管理的疾病预防控制职能进行整合，恐怕影响也不大，看看中医药管理局就知道，如果将中疾控、应急办、卫生健康监督中心等部门职能整合，地方上也这么做，最担心的是专业能力更加弱化；而且将监测、监督整合在一起，处罚的公平公正又可能被社会诟病。如果跟医保局一样直属国务院，目前基层医保监管的问题已经凸显。

疫苗接种是首战，改革之路挑战多

医药观察家：据您研判，国家疾病预防控制局成立之后，“一正三副”领导就位后，他们的“三把火”会烧向哪里？疾控改革的具体方向怎么定？

何永佳：国家疾病预防控制局成立之后，“一正三副”的布局还是十分科学合理的。疾病防控需要行政管理与专业指导双重支撑。现有的领导成员中，既有经验丰富的卫生行政领导如王贺胜、常继乐，又有从事科研工作的院士专家如沈洪兵，也有具备疾控、医院管理、卫生应急方面经验的管理者如孙阳，形成了一个较为全面得力的组合。新的组织架构为落实中央提出的医防协同奠定了坚实基础，也将为改革联动探索新的模式和经验。

我十分赞同钟南山院士的观点：“疾病防控绝对不仅限于医疗卫生领域，而是要覆盖农业、工业、林业、海洋等各方面，我们需要扩大疾病防控的范围，从更多角度和层面控制疾病”。要做好更多领域的疫病防控工作，需要相关部委淡化个体利益，通力协作。而今国家疾病预防控制局的成立，正好可以起到整合资源作用，新成立的国家疾控局内设机构，将整合更多相关职能，兼顾系统性和专业性，这是疾控改革的具体方向的第一步；其次，就是职能与分工，疾控中心虽然是业务机构，但本身就带有行政色彩，为了让疫情信息上报或发布更为顺畅，疾控中心可能将被赋予更多行政权限。再次就是省市基层的机构改革，从国家层面，把之前分家的疾控和监督重新合并很容易。但在省市县区基层，难度系数很高，这牵涉到定位、身份、待遇和执法权问题，这是新成立的国家疾控局十分艰巨与繁重的任务。最后，新成立的国家疾控局会树立打持久战精神，就是要有长期作战的思维，对疫情防控的操作当然是越来越规范了，可能会有定期的大规模的规范培训及演练，对人员素质水平的考核应该也会越来越严格。但基本的疫情应对办法及人员的专业技能是成熟的，不会因政策因素而改变。简单说来，就是比以前的疫情防控措施会更全面，更细致，更严格。

徐毓才：首先还是要把当前的疫情防控做好，特别是疫苗接种；其次是要尽快拿出省市县疾控机构改革方案并加快实施，解决疾控体系的管理体制是垂直管理还是怎么样？三是建章立制，解决疾控人才流失、培养不足、专业性不强问题。

潘飞：防控机制、应急指挥，专业研究并重的基础上，与医疗机构有更多的融合，也称之为医防融合。而将来这一新的疾控体系的成立，在面对突发公共卫生事件时，也将会有更强的应对能力，这也就意味着中国疾控系统改革的新的开始。

医药观察家：长期以来的一个诟病是，中国疾控中心和各级疾控中心并非垂直管理。国家疾控中心是卫健委直属事业单位，但地方疾控中心的行政管辖权属于地方政府。据您判断，地方疾控中心会收归国家疾病预防控制局直接管理吗？地方疾控中心将会有执法权吗？

徐毓才：判断会不会垂直管理和有没有执法权本来就是一个很“危险”的事。如果将疾控中心、卫生监督整合并入疾控局，那肯定应该有执法权，要不怎么能叫“局”呢？要是继续将疾控独立，肯定不应该有执法权。至于是垂直管理还是不垂直管理，各有利弊，看看药监局十多年的分分合合、工商局的上挂与不上挂，就知道其中的利弊得失。总之，作为主业为“疾病预防控制”的部门，以中国国情看，还是别上挂，我国新冠疫情的控制得益于举国体制，得益于地方政府的威权力量，并不是专业机构本事大。

何永佳：据我预测，国家局成立后各省市也相应成立类似的疾控管理机构，地方疾控中心一定会纳入新成立的疾控管理机构，疾控中心作为技术支撑机构整体保留，成为十分重要的技术业务部门。新的地方级疾控管理机构是否垂直受国家局直接管理，还是像其它如公安，国土与资源规划部门那样接受地方政府与国家局双重领导还一时难以判断，因为前者与后者都有利弊，前者固然信息传递效率高，但可能削弱其地方政府的主体责任，但后者会不会重新陷入互相扯皮与推诿，不得而知，除非明确第一责任人在于某一方。我的理解是地方疾控中心作为新的地方局的一个重要技术部门，不一定要会有单独的行政执法权，行政执法权应该是地方疾控管理机构。

潘飞：地方疾控中心会收回国家疾病预防控制局直接管理。而地方疾控中心将会在疾病预防机制、应急指挥等方面有更大的执法权。

“门槛”升格，练好内功抢占高地

医药观察家：随着国家疾病预防控制局的成立和疾控中心话语权的增加，这对于疾控相关企业而言，其产品在市场运营和准入方面有哪些改变？

潘飞：对于与疾控相关企业而言是一大利好。因为随着话语权的增加，执法权力的增大，行政管理机构职能的完善，随着大疾病预防防控体系的建立与健全，企业会加大疾病预防与防控产品的基础研究工作，与疾病预防与控制相关的产品在市场准入上会更加顺畅，在市场开发与需求运行上会更加广泛。

何永佳：随着主管疾病预防控制的独立的、权威的行政管理机构，对于疾控相关企业而言，其产品在市场运营和准入方面也会有相应的改变，尤其的上传产品的信息系统归口改变，产品接受检查监督的广度与深度和范围是否会改变，新产品的市场准入门槛是否会提高等等，但这些变化究竟有多大，还要取决于新机构的决策力与技术和监督部门的整合力度及水平。

徐毓才：如果疾控相关企业的产品依靠疾控局的级别在市场运营和准入方面有了“好处”，这产品恐怕也不会受到老百姓的青睐，因为企业产品的准入不靠政府而应靠法律，企业产品的运营应该靠市场而不是局长。如今，不管什么产品，准入已经在放管服政策中获得了太多的便利。总不能跟消防器材一样吧？

医药观察家：面对公共卫生体系的大变革，相关企业应该如何转变自己，以期待在改革中占据有利地位？

徐毓才：好好努力，做市场需要的好产品。瞄准重大疾病预防和治疗，走在国际前沿，自然就会在改革中占据有利地位。

何永佳：在我看来，与公卫体系相关的企业为数不少，除大量的专业医疗机构外，还有如生物制药企业、体外诊断试剂生产经营企业、各级检测与检验机构等，面对公卫体系的大变革，应该积极应对，采取更加主动的行动适应改革。首先是企业决策层应高度重视这些机构的改革进度，密切关注各级机构的职能设置，及时了解新政策新法规的颁布，研判这些变化给企业生存与发展带来的影响；其次就是不断引进公卫专业的人才补充到企业的关键部门，才能从更专业的角度去解读政策的真谛，寻找解决问题的最佳方法与预案，在企业开疆拓土与自律守信方面处于良好平衡；最后就是加强与同行之间的交流与互动，尤其要借助行业学会、协会及第三方机构资源，进一步宣示本企业产品及服务的知名度和美誉度，持续练好内功，提高自身的竞争力，以万变对百变，在改革中占据有利地位。

潘飞：面对公共卫生体系的重大变革，相关企业要及时了解国家有关疾病预防与控制新出台的相关政策与法律法规。加强疾病预防控制的基础研究工作。扩大疾病预防基础研究范围，力争在国家组建大疾控局时代到来时占据有利地位。

（该文是今天5月15日《医药观察家报•圆桌论坛》文章）