关于《成都市民宿管理办法（征求意见稿）》的思考和建议

二、我国共享民宿规模初现，发展快、潜力大

国家信息中心分享经济研究中心发布的报告显示，2017我国共享民宿市场营业额约145亿元，比上年增长70.6%。与全国酒店住宿业相比，2017年共享民宿与全国酒店住宿业营业额比例为1:13.7，即共享民宿营业额相当于传统酒店旅馆业营业额的7.3%（表1）

表1：我国共享民宿与酒店住宿业营业额对比[2]

从发展速度和趋势上看，2015-2017年我国共享民宿的营业额年均增速约65%，而传统酒店住宿业营业额的年均增速仅为4.8%。未来几年，随着人们对共享民宿认知度的不断提升，文化旅游消费升级的加快，政策法规环境的不断完善，共享民宿的房源、用户及交易额都将继续保持高速增长。根据国家信息中心分享经济研究中心的预测，到2020年，我国共享民宿市场交易规模有望达到500亿元，共享民宿房源将超过600万套。

三、成都市共享民宿发展位居全国第三，仅次于北京上海两个一线城市

我国共享民宿最初是从北上广深等一线城市起步，而后迅速扩展到作为主要旅游目的地的一批二线城市，目前正在加速向三、四线城市拓展。以小猪平台为例，一线城市和成都、重庆、西安等二线城市依然是共享住宿的主流市场，排名前十位城市的房东、房源占全国总量的比重分别达到48.9%、47.6%。值得注意的是，成都市民宿的“房东占比”和“房源占比”均位居全国第三，仅次于北京和上海两个一线城市。根据我们的了解，爱彼迎、途家和榛果等重点平台的房东和房源的分布情况也与小猪平台大体相似。

表2 2017年小猪平台共享民宿业务的城市分布

四、在四个原则基础上对《办法》做进一步的修改完善

在当前我国全面深化“放管服”改革的大背景下，政策的制定应当顺应群众期待、遵循经济规律、尊重基层首创精神。无论是发展经济、简政放权、优化服务，还是营造权利公平、机会公平、规则公平的环境条件，从更深层次上而言都是为了更好满足人民群众对美好生活的新需求。综合考虑共享民宿新业态的特点、当前发展态势及其未来发展趋势，建议在以下四个原则的基础上对《办法》做进一步的修改和完善：

1. “包容审慎”的原则

“包容审慎”是中央三令五申强调的关于新业态、新模式监管所应遵从的基本方针和原则。在制定民宿管理办法时，对于共享民宿这样的新业态，在保证基本安全的大前提下，需要予以包容，不要一上来就“管死”，而是要给它一个“观察期”。

《办法》第一章第五条规定，“有条件的城市小区业主将住宅改变为民宿经营性用房，按照《物权法》经有利害关系业主同意的，可放宽市场准入，加强事中事后监管。” 《办法》第二章第十二条规定，“民宿经营者应当依法申请工商登记注册，并在其申请的经营范围中注明民宿服务方面内容；兼营餐饮、食品流通服务的民宿，应当依法办理食品经营许可证。”综合考虑这两条的规定意味着，将城市住宅小区里的共享民宿视为经营性用房，哪怕是自家的一间房用于共享，也必须获得同一幢建筑物里的每一位其他业主的同意，而且要依法申请工商登记注册。从实践层面看，获得小区相关业主的全部同意几乎没法得到，再加上依法申请工商注册的要求，这将使得共享民宿的绝大多数参与者被迫退出，给整个行业带来毁灭性打击。

2.切忌“用老办法管理新业态”的原则

与传统酒店和民宿相比，共享民宿的供给主体更加多元化、服务内容更加个性化、用户体验更加社交化，是“大众创业、万众创新”的一个重要领域。在积极解决发展中存在的问题的同时，还要给它一定的探索空间，防止“一棒子打死”。

《办法》第二章第九条关于民宿经营的治安管理要求中提到，民宿经营必须“配备专（兼）职治安保卫人员”。这一规定在很大程度上是直接套用传统酒店的管理模式，而全然不顾共享住宿新业态的特征。事实上，民宿经营的类型、规模差异非常大，而共享民宿新业态绝大多数是小型经营者，根本无力承担专（兼）职安保人员的成本。

《办法》第二章第十二条提出：“民宿经营者应当依法申请工商登记注册，并在其申请的经营范围中注明民宿服务方面内容；兼营餐饮、食品流通服务的民宿，应当依法办理食品经营许可证。”事实上，前不久刚通过的《电子商务法》第十条明确提出，电子商务经营者应当依法办理市场主体登记，而非“工商登记”。另外，在《电子商务法》第二十七条和二十八条中规定，平台经营者应采集和核验登记经营者身份信息，并向市场监督管理部门报送经营者的身份信息，同时配合市场监督管理部门，为经营者办理办理市场主体登记提供便利。”《办法》显然没有考虑到上述规定，而是照搬线下民宿经营者登记注册和申报备案的要求。其结果既无从发挥平台企业在协助平台上的经营者办理相关登记服务方面的积极作用，也给监管部门和平台上的经营者带来比必要的麻烦。

3.以激发行业和市场创新活力为导向的原则

减少事前审批和许可、强化事中事后监管是国家市场监管改革的方向和趋势，也是降低市场交易成本、激发社会创新活力的重要举措。在对共享民宿新业态进行监管时，也要尽可能简化审批、许可和备案、核验等程序，强化事中事后监管和服务。

总的来看，《办法》将监管的重点放在了开办条件和申报备案方面，也就是说放在了各种各样的事前的审查（房屋质量安全、治安管理、消防安全、污水处理）、审批和许可（工商登记、食品经营许可）、备案（各种证明材料以及无犯罪记录的证明）以及核验（卫计、治安、消防、环保、规划、建设、市场监督、安监、旅游、城管等）。如此繁复的事前监管事项和流程设计，与中央“放管服”的举措有相悖之处，也势必极大地增加共享住宿平台上小经营者的负担，并迫使他们退出共享住宿服务活动。因此，建议《办法》要进一步精简事前的审批许可和备案核验事项，并利用网络信息技术，开展联合审查、联合核验、一站式审批，为经营者减负。

4.规则的明晰性原则

规则条文明晰明了，避免表述的模糊不清和可能产生的歧义，是任何一个法律法规制定中都应遵守的一项基本准则，也是后续执行效力的基本保障前提。目前来看，《办法》中存在一些模糊和有待进一步明确的表述。

第一章第五条中提出的“有利害关系业主”未做准确界定，究竟是邻居、整单元居民、整栋楼居民还是整个社区的居民，经营者无从判断。《办法》第四章第二十四条提出，“民宿经营者应当按照有关主管部门的要求，定期报送有关统计数据”，对于共享民宿而言，这里的“经营者”是指平台还是指平台上的经营者，并不明确；并且对于报送数据的指标、格式、频率等具体要求也不明确。另外，《办法》中还存在“指定部门”“主管单位”“指定管理部门”“核心单位”等模糊表述，需要进一步明确。

此外，《办法》的起草过程还存在一定的程序性方面的问题。比如起草过程未能充分征求各利益相关者的意见。在共享民宿快速发展的大背景下，平台企业是行业的重要参与者；从监管的角度看，平台企业在发展中积累的数据、平台内生性的治理机制，都可能成为未来政府治理的重要补充。所以《办法》起草过程需要广泛吸纳共享民宿平台的参与。但据了解，共享民宿主要平台大都未能参与《办法》的起草过程，相关部门也没有以听证或调研等方式征求他们的意见。这这一缺失势必导致《办法》不能充分反映共享民宿新业态发展的特点和需要，也难以真正解决共性住宿新业态发展中存在的问题。二是征求意见期过短，有违惯例。从官网上的通知看，征求意见的期限仅有4天时间，与政策文件征求意见期限的惯例有较大出入。一般而言，政策文件征求意见的期限长者在2-6个月，短者也在一个星期至半月间。由于时间过于仓促，一方面，各利益相关方和社会公众难以进行充分的思考和讨论，从而影响意见的质量和后续的修改；另一方面，也有损政策制定者征集意见、民主决策的诚意。

成都是著名的历史和文化名城、宜居城市和旅游热点城市，更是我国目前最具创新活力和包容精神的一个城市。正是在这一背景下，成都市成为共享民宿新业态发展的沃土和栖息地，发展势头强劲，并成为行业和城市发展的标杆。这样好的发展态势得之不易，需要有关部门和政策制定者细心地加以呵护；同时作为我国第一个比较系统全面的地方性民宿管理办法，其影响不限于成都一地，而是会对其他地区产生相当大的示范效应。出台这样的监管法规和政策对相关部门是一个新课题和新挑战，需要慎之又慎。

[1] http://www.cdta.gov.cn/show-28-30581-1.html。

[2] 数据来源：房屋短租营业额来自国家信息中心历年发布的中国共享经济发展报告；酒店住宿业营业额来自统计年鉴“全国住宿业企业客房总收入（限额以上）”，其中2017年数据为预测数据。返回搜狐，查看更多