李贵宝：《黄河保护法》有哪些亮点和特色

李贵宝：《黄河保护法》有哪些亮点和特色

　　《黄河保护法》已于2022年10月30日颁布，是继《长江保护法》之后我国又一项流域综合立法，进一步完善了黄河治理、保护和管理的“四梁八柱”，是水法治建设和黄河管理保护的重要里程碑。

　　该法有哪些亮点和特色呢？

　　该法把握黄河流域特点，紧紧抓住黄河保护主要矛盾问题，充分总结黄河保护工作经验，法律规定全面具体，是一部针对黄河流域的基础性、综合性和统领性的专门法律，贯彻了党中央、国务院在水安全工作上的决策部署，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供有力保障，是江河流域保护的标志性立法，其特点突出，亮点纷呈。

　　该法有三多三新六个特点：

　　三多是指：（1）该法章数和字数最多。共计11章122条2.1万多字，其中总则19条。经比对，该法与《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《湿地保护法》《长江保护法》《草原法》《森林法》《土地管理法》《农业法》《环境保护法》等相关资源环境法律比较，其章数和字数最多，且总则条数也是最多的，其条数仅次于《大气污染防治法》（其条数129条）。

　　（2）该法涉及提到的具体河湖库最多。共计提到26个河湖库和入海流路，即黄河九省的黄河干流及湟水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、无定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一级支流13条，黄河上游的约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群4个河湖，以及龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村等7个干支流骨干水库；清水沟、刁口河2个黄河备用入海流路。此外，还提到黄河流域子午岭—六盘山、秦岭北麓、贺兰山、白于山、陇中等5个重要山体。

　　（3）该法涉及的部门最多。共计涉及提到的国家部委局部门有14个，即国务院水行政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、发展改革、应急管理、林业和草原、文化和旅游、标准化、工业和信息化、卫生健康、文物、财政主管部门。也提到了国务院野生动物保护主管部门，但该主管部门是国务院林业草原、渔业主管部门，其分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。渔业主管部门从属于农业农村主管部门。还涉及提到两个流域管理机构，分别是国务院水行政主管部门黄河水利委员会及其所属管理机构、国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构。还有一个就是黄河流域统筹协调机制部门。此外，涉及到的主要行（产）业多达18个，分别是能源、化工、建材等3个高耗水产业，高耗水工业和服务业2个，煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等7个行业，文化产业与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等6个。

　　三新是指：（1）该法把坚持中国共产党的领导写入第三条，具有创新性。第三条规定，黄河流域生态保护和高质量发展，坚持中国共产党的领导，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。坚持中国共产党领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于党中央对黄河流域水安全作出正确决策，以及贯彻落实部署。这是在相关资源环境立法中首次写入中国共产党的领导。

　　（2）该法专设第八章以法律制度的方式规定了保护、传承、弘扬黄河文化的具体举措，这在相关涉及资源环境的法律中也是首次创新。把文化作为独立的一章与资源、环境以及经济社会发展统筹起来考虑，有助于增强文化自信，同时推动黄河流域的生态保护、经济发展和社会长治久安。将“文化”纳入流域的内涵，体现了流域的“自然属性”“经济社会属性”和“文化属性”。坚持“八个统筹”，即统筹治黄文化与多元文化，统筹物质文化遗产与非物质文化遗产，统筹软硬载体建设，统筹文化建设与旅游产业，统筹对内挖掘与对外宣传，统筹技艺传承与文艺创新，统筹传统方式与信息化手段，统筹群众性与专业性。

　　（3）该法对新污染物的管控和治理，也是首次创新提出。2021年11月，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》首次以文件的形式提出，加强新污染物治理，制定实施新污染物治理行动方案。该法第八十条明确了对持久性有机污染物等新污染物的管控和治理的行政职责规定，使其不再是监管空白地带，从而使得对新污染物的管控和治理有了法律依据。同时，第七十四条对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，黄河流域省级人民政府应当补充制定地方水污染物排放标准进行了规定。因此，黄河流域石化化工行业加快有毒有害物质绿色替代、降低新污染物排放是实现企业可持续发展的必然要求。

　　《黄河保护法》是在吸取和借鉴《长江保护法》立法技术，总结黄河保护治理经验的基础上制定的，是一部流域法、专门法、特别法，其特色亮点表现在针对黄河流域水安全的保障理念、保障路径和保障举措等多个层面，具体体现在6个方面：

　　一是统筹水生态、水资源、水灾害、水污染和水文化，分别独立设置章节。坚持“四水四定”以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，建立水资源刚性约束制度体系；坚持生态优先，健全生态环境保护与修复体系；坚持守护安澜，筑牢水沙调控与防洪安全体系；坚持“三个治理”综合治理、系统治理、源头治理，推进河湖环境整合整治；统筹协调，推动文化体系建设。

　　二是既有“禁止性”规定，又避免“一刀切”。规定了一系列禁止的行为和活动20多处，便于实践操作。同时，还有例外条款、原则性规定，为地方立法留有空间，方便地方根据实际情况，制定严于国家标准的规定，避免出现“一刀切”现象。如规定，禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目，其岸线管控范围没有‘一刀切’地规定一公里还是三公里，而是授权水利部、自然资源部等部委会同省级人民政府确定，更为科学。

　　三是流域协同治理体制更加完善。对流域统筹协调机制作出详细规定，前后共用多个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络、信息共享、专家咨询委员会、等方面作了系统规定。把实践证明行之有效的“河湖长制”建立的黄河流域省际河湖长联席会议制度纳入该法，形成了“重大事项国家统筹+重点事项流域机构统管+相关事项省际协调合作”的流域治理管理新机制，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性，促进黄河流域实现“龙头龙身龙尾”统筹协调发展。

　　四是专门、系统与综合。围绕黄河流域“水土沙”特殊性和存在问题，针对保水节水、固土治沙来完善全流域举措和制度，注重整个流域的规划与管控和生态保护与修复；把原本散见于不同法律法规的黄河保护、发展相关制度举措纳入统一框架，进行统筹安排，形成制度合力；融生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治和高质量发展、文化保护传承弘扬等不同领域法律规则于一炉，真正实现综合治理，统筹兼顾，协调发展，生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”。

　　五是以法律形式界定各方权责边界，强化政府监管责任，建立多部门协调治理机制。共有84条规定了政府相关责任及其对政府的监督，占全部122条的68.8%，规定了县级以上地方人民政府职责82处，厘清了政府履行职责的边界。并通过设置第六条规定的“多部门分工协作协调治理制度”、第一百零三条规定的“责任制和考核评价制度”、第一百零六条规定的“约谈地方政府制度”、第一百零七条规定的“政府向人大报告制度”，以及第一百零八条规定的“对国家工作人员的行政处分”。

　　六是实行最严格的法律责任。第十章详尽列举了违反本法的法律责任，覆盖民事、行政和刑事领域。并强化了侵权方承担侵权责任、环境修复责任等在内的民事损害赔偿责任。第一百零九条更是规定了罚款上限500万元和双罚制等行政责任。水土保持、取用水中违法行为比《水法》《水土保持法》的处罚额度大，处罚力度更严。根据《刑法修正案（十一）》，新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。

　　（作者：李贵宝，中国水利学会正高级工程师、中国科普作家协会会员）

编辑：姜秋霞