条块整合、权责配置与清单化管理模式创新

条块整合、权责配置与清单化管理模式创新

倪星 王锐

摘 要：全面推行政府权责清单制度，是我国建设法治政府、廉洁政府和服务型政府的重要举措。基于政府内部的组织与结构差异，从条块整合的视角剖析政府权责配置的内在逻辑和演变机制。“块块”管理维度强调权责配置中的放管结合，追求活力与秩序的平衡；“条条”管理维度聚焦权责配置中的分工协作，旨在减少因边界模糊和职责交叉重叠而带来的管理成本。在实践中，通过条块整合，形成了“以块统条”“以条带块”“条块共推”等三种模式，共同推动权责清单制度改革，从而实现协同治理。面向新时代的治理需求，应从需求导向、标准化建设、合法性审核、执行评估和动态调整等环节，对权责清单制度的实施路径进行优化完善。

关键词：权责清单制度;条块整合;权责配置

一、问题提出

科学规范的权责配置是政府实现有效治理的前提和基础。党的二十大报告强调，要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”[1]。可见，构建运转高效的权责体系是我国深化行政体制改革的一项重要任务，更是建设法治政府、廉洁政府和服务型政府的有力抓手。作为一项全国性改革措施，权责清单制度已成为当前政府职责体系建构中的重要内容，但在基层实践中，受标准规范不统一、内容差异大、实用性不强等问题困扰，权责清单制度在实行过程中呈现各自为政的碎片化状态，不仅出现权责交叉、效率低下、执行力弱等管理问题，还需应对厘清权责关系、兼顾合法性与合理性、实现权责格局调整与再平衡等深层次挑战。如何全面有序地实行政府权责清单制度，发挥其基础性制度保障作用，破解政府权责配置中的困境，成为当前我国行政体制改革面临的重要课题。

基于政府内部组织与结构差异，理论界主要从条块关系的角度来探讨权责配置的方式和特征。条块结构是我国政府组织的核心特征，由从上到下的部门体系和地方或地方的某一层级共同组成。从管辖权角度切入，权责配置主要涉及“事务管辖权”和“层级管辖权”的划分[2],前者围绕特定行政事务在管辖部门间的划分展开，后者则关注特定事务在层级隶属关系中的配置。在职责同构的模式下[3],学者们侧重从央地互动的角度来研究政府纵向层级间关系[4],涵盖财税、人事、事权等方面的划分，并从剩余控制权的不同维度来分析政府组织间复杂的权责关系[5]。在横向部门间关系中，学者们长期关注跨部门的协同[6]与竞争[7],强调要解决横向部门间职能交叉、职责不明等问题，确保部门管理制度、机制和流程的顺畅。

尽管现有文献对于政府权责配置和权责清单制度进行了大量研究，但仍有许多缺憾之处。突出表现为：已有研究虽然关注到条块结构中权责配置的复杂性和碎片化，但没有充分考虑条块关系的动态调整。在顶层设计中，我国将全面实行政府权责清单制度与“放管服”改革联系在一起，旨在推动有为政府、有效市场、有机社会相结合的良政善治，其核心在于以行政系统的内部文件形式，对分散在不同制度体系中的行政职权进行统一梳理，使之满足行政过程和现实治理的需要。我国基于条块整合的实践推动权责清单制度，解决了当前政府权责配置中存在的突出矛盾和问题，避免了因权责配置不合理导致的政府行政能力和效能损耗。因此，本文尝试回答如下问题：“条块差异结构下政府权责配置的内在机制是什么?在实践中，条块整合的逻辑是如何推动权责清单制度改革的?面对诸多挑战，权责清单制度的合理架构和优化路径是什么?”

二、文献综述

(一)组织学视野下的权责配置

权力和责任的科学配置是科层组织得以有效运行的基础。Weber指出，科层制的优势在于它是技术上成熟的组织形式，其中一个必不可少的基本要素就是管理的专业化，即在规则和程序的基础上，明确划分组织成员的职责权限，倡导分工并重视业务知识，在层级节制的权力体系下实现科层制组织的有序运转[8]。这一观点得到了实践经验的支持，学者们均关注权责配置和组织效率的关系，认为决定组织结构和组织行为的核心是效率机制[9][10],制度化的权力和责任分配使组织更具稳定性。

权责配置的关键在于权责设置的正当性和分配的合理性，实现对权力运行过程的监督制约，使有限的行政资源得以高效运用，进而促进经济社会发展。政府组织的结构特征是理解政府权责关系的重要视角，因为权责配置嵌入在具体组织场景之中，并受到组织内外环境的影响。进入现代社会，公权力的边界和影响力都大幅扩张，监管国家(Regulatory State)的概念在工业革命背景下逐渐受到研究者广泛关注。基于此，主流理论主张，政府监管的正当性在于纠正“市场失灵”带来的负外部性[11],政府的权责配置需要紧紧围绕如何激发市场主体内生动力这个命题展开。与此同时，在服务型政府理念下，政府和社会形成了调适性合作关系[12]以及公私伙伴关系[13],政府职责则在于维护社会公平与效率。

(二)政府权责配置的多元模式

一直以来，权责配置都是研究者关注的重要议题。在世界范围内，政府权力的不正当使用往往会引发贪污腐败、滥用职权、消极避责等问题，破坏政治、经济和社会稳定。科学规范的权责配置被视为是规范政府职责运行的有效方式。在现有的政府权责配置研究文献中，主要从法学、政治学、经济学等学科视角出发，形成了三种解释模式。

1.法律规范体系下的权责法定。

法律的基本功能在于约束和限制权力，在法律规范主义的观点下，一国法律规范体系要借助制度化力量梳理权力运行的边界，并明确行使公权力主体的责任。对此，世界范围内很多国家都强调职权法定原则(Statutory Authority),认为行政机关的权力来源必须有明确的法律规定。在我国，全面推进依法治国是国家治理领域的一场深刻革命，其中，法治政府建设的关键在于依法行政[14]。为此，实践探索中需要通过法律规范体系明确行政机关的权责，确保行政过程的合法性和稳定性。

2.国家政权结构下的权力制衡。

不同于职权法定理念，权力制衡强调借助国家政权结构的设计，实现不同机构间权责的动态平衡。在西方民主国家，秉持孟德斯鸠“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”的制衡思想，创设了立法、行政、司法三权分立模式，旨在通过相互牵制的政治博弈实现对权力运行的监督与制约。近年来，理论界积极探索具有中国特色的功能性分权理论，基于“事务分工—职能分定—责任分置—权力分立”的逻辑，提出了决策权、执行权、监督权相互制约协调的结构设计[15]。

3.行政发包制和项目制下权责关系的互动博弈。

在政府实际运作过程中，权责关系常常需要进行动态调整。经济学者通过对地方分权改革的研究，将地方权责统筹控制的管理模式归纳为“中国特色的联邦主义”[16]。近年来，行政发包制和项目制作为国家治理的重要模式，带来了政府间权责关系的重构。周黎安提出，行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制等三个维度上协同变化，将主要行政责任和权力都赋予了地方行政首长[17]。而在项目制下，权力和责任依托项目上收，使得上下级政府间围绕权责关系展开博弈[18]。

(三)清单化管理模式：新的探索

规范是与社会事实相分离的权威性依据，体现的是组织运行稳定的一面。在政治生活中，借助刚性约束的力量对权力进行监督制约是不可或缺的，其中，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，法治监督理念强调将公权力的配置和运行纳入法治轨道，以此来监督和制约权力。清单化管理是我国近年来国家治理实践中的重要模式，是一种政府部门将某项行政职能或管理活动内容细化并以清单形式加以明确的方式。为了实现对整个权力运行过程的控制和追溯，权责清单制度以党内法规、国家法律和行政法规、国务院规定等为依据，由政府对自身权力和责任进行调整和界定，最终以清单形式展示。具体来看，权责清单制度呈现了政府部门的权责配置情况，涵盖了行政职权事项和行政职责事项。前者侧重行政机关或单位依法实施的，对公民、法人、其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类等；后者侧重行政主体履行的主要职责，涵盖责任事项、追责情形、免责情形等内容。

目前，理论界对于政府权责清单制度的讨论，主要在其功能定位的语境下展开。一种观点认为，基于规范主义的考虑，权责清单是地方行政机关制定的规范性法律文件[19],需要在职权法定的原则下进行构造，要提升权责清单制度的规范性和权威性，必须严格按照行政法对政府权责进行界定；另一种观点认为，基于功能主义的立场，权责清单可以被定性为行政自制规范[20],总体上需要服务国家治理的总体目标，用以规制政府权力[21]、监督权力运行[22]以及促进信息公开[23]。由于在定位上存在“法治”与“治理”之间的紧张关系[2],权责清单制度在实际运行中存在一系列问题：一是清单的制定缺乏法律依据，缺少统一的法律标准和有效的外部监督机制[24],导致了清单法律效力缺失；二是权责清单的范围难以界定，设置形态不一致，各地实践中存在梳理口径及权限划分不一致、责任主体及职责边界不清晰、动态调整与约束机制不完善等问题[25];三是存在象征性执行的问题[26],尤其在社会事务复杂、行政环境多样的背景下，清单的形式难以穷尽行政执法所需的权力，并且难以展现权力运行的整体过程。

三、理论框架：条块整合与政府权责配置

为了推进国家治理体系和治理能力现代化，近年来各级政府全面开展权责清单制度改革，成为我国加快建设法治政府、廉洁政府和服务型政府的有力抓手。在“十四五”阶段，权责清单制度更是承载着转变政府职能、规范权力运行、构建责任政府、推进政务公开等多重功能。本文从组织学视角切入，将权责配置过程嵌入政府条块结构进行分析，通过条块整合的分析框架，探析权责配置的多重逻辑，由此解释清单式管理模式对政府权力行使的保障和促进作用。

(一)逻辑起点

我国经过多轮行政体制改革，形成了基本适应社会主义市场经济的政府组织架构和职能体系。政府组织结构呈现“条块结合、以块为主、分级管理”特征，即每个层级政府可分为一级党委和政府(“块块”)以及职能部门(“条条”),部门受到同级党委政府和上级职能部门的双重领导，行政关系以“块”为主，业务归“条”统筹。政府及其各组成部门在法定职责下履行行政管理职能，一般按照行业、系统分工的原则进行管理权限划分，各级政府在纵向职能、职责和机构设置上高度统一。组织外的环境特征同样是塑造组织的重要因素，政府公权力在介入市场或社会公共事务时，不仅需要厘清政府和市场、政府和社会的关系，同样需要维护公共利益、接受社会公众的广泛监督。

(二)运行机制

在职权法定原则下，行政主体以正式制度的规定或授权为依据，在职权范围内开展行政活动。权责配置嵌入国家政治体系和政府间关系中，其分配形式不是单一或一成不变的，而是在条块结构中有着不同的机制。由于行政职权和行政职责是“一体两面”的关系，政府组织间的权责配置实际上可转化为对行政执行权的划分。

图1 分析框架

1.“块块”关系：放管结合逻辑。

一级党委和政府担负着对本地区政治、经济、社会、文化等各项事业进行综合管理的责任，对于各部门具有向心控制力。在党的全面领导下，政府部门作为国家管理的执行机关，主要负责落实党和国家关于经济社会发展领域的相关决策部署。在央地关系制度架构下，“块块”关系涉及自上而下不同层级政府间的权责配置，其中，行政执行权根据现实治理需要下放至各级地方政府，同时辅助以考核和监督机制来保证中央对地方各层级的约束。

“块块”关系下的权责配置呈现放管结合逻辑，旨在实现活力与秩序的平衡。一方面，权力下放有利于增强地方活力、调动地方积极性，在明确中央和各级地方政府事权与责任的基础上，简政放权是在现行法律规范体系下进行的权力调整和下放，聚焦经济社会发展中的突出问题，将各类资源向基层倾斜；另一方面，制度的关键功能之一是维护秩序，清单化管理模式可将抽象的行政职权和行政职责具体化，呈现政府权力运行的全过程，是加强权力制约和监督的一项制度设计。

2.“条条”关系：分工协作逻辑。

“条条”管理又称行业管理，涉及事务管理权及相应责任的划分，其突出特点是注重技术性，是上级业务部门根据相应职能对下级业务部门进行业务指导和领导的过程。行政事务在数量上增多和在难度上增大是社会发展的必然结果，为了创新行政方式、提高行政效能，实现建设服务型政府目标，“条条”管理不仅要在基本行政体制框架内综合考虑社会发展状况和现实治理需要，还需要突出业务层面的权责梳理，提升各职能部门的工作效能和办事效率。

“条条”关系下的权责配置呈现分工协作的逻辑。一方面，划定边界是权责配置的首要任务。由于市场或社会公共事务往往涉及多个部门的权责配置，为了避免因边界模糊和职责交叉重叠造成的管理成本剧增，清单化管理模式在梳理现有行政职权的基础上，依据法律法规对职能部门各自的权责进行审核确认，形成边界清晰、分工合理的政府职能体系。另一方面，职能部门协同是确保政策有效执行的“加速器”。面对日益复杂的公共问题，职能部门需要通过“条条”协同实现开放、包容、协同的多中心治理机制，化解碎片化管理模式下的低效率困境。尤其是在涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域时，政府部门活动的交叉性更为普遍，部门间的高效分工与协同关系到经济社会发展的方方面面。

(三)条块整合

由于委托代理关系的核心在于形成自上而下的激励与约束，权责的动态配置是多层级治理的必要环节。随着我国政府组织间权威结构的变化，条块关系也经历多次调整，政府部门面临着新的治理情景。当政府部门将权力和资源下放至属地管理时，“块块”权力会增大；而当政府内自上而下的管理和支配加强时，“条条”权威显著增强[27]。在清单化管理模式下，政府组织间的权责配置及其实际运行过程也一直处于动态调整的过程之中。

条块整合的核心在于突出条块部门协同治理的重要性，是一种为实现政府权责合理配置和动态调整而形成的整体性政府组织运作模式。由于条块的权威类型、激励机制和约束机制均存在差异[28],理顺条块关系、应对条块碎片化的有效途径并非简单的条块机械融合[29],治理结构与战略目标、内外部环境的适配度是跨部门协同的更重要限制性因素。在此基础上，权责配置过程出现了三种条块整合方式：一是“以块统条”,即以一级政府为主导，明确属地领导关系，突出政治性，既要保证各部门严格履职尽责，同时也要对权力运行过程进行监督和制约；二是“以条带块”,即以职能部门为主导，侧重专业性指导，借助垂直管理的优势，明晰权责边界；三是“条块共推”,即条块部门共同参与，共享信息、资源、行动和能力的过程。

四、现实逻辑：权责清单制度的运行

(一)权责清单制度背景

在中国政治制度史中，政府职权分配历来是一项重要内容，涉及中央与地方关系下的权责边界划分[30]。新中国成立以来，权力机关权责配置制度化逐渐成为国家治理的重心，国家相继出台了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。20世纪90年代以来，为了加强对地方领导和干部的监督，中国共产党开始引入干部责任制(The Cadre Responsibility System),将管理目标条款化和分解化，在明确权责的基础上提升行政工作效率。此外，为了规范编制管理，各级政府均发布“三定方案”,即明确各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定，并将此作为行政工作运行的根本依据，然而，由于规范性文件明确的政府职责过于宽泛，对于实际行政工作仅具有指导性，权责边界不清的问题依然广泛存在。

党的十八大以来，在加强权力监督与制约的背景下，我国开始探索借助清单式管理模式梳理和明确各部门权责，并在历次中央全会报告中对政府权责配置提出相应要求。2013年，中共中央、国务院发布的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确要求要强化权力运行制约和监督，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,将权力清单作为全国性改革措施推出。根据《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会等七个部门开展试点，全面梳理部门现有权责事项。此后，全国各级政府开始着手编制以部门为基础的权责清单。2021年，“十四五”规划明确提出“全面实行政府权责清单制度”目标，这意味着权责清单制度已成为当前“放管服”改革和法治政府建设的重要抓手之一。

(二)条块整合模式下权责清单制度的运行

在国家治理体系改革的顶层设计基础上，各级党政机关权责调整和重新配置自上而下全面推行。国务院各部门积极支持地方开展权责清单编制工作，通过建立信息公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法，垂直管理部门在地方权责清单制定中发挥指导督促的作用。随着全国范围内权责清单制度的推广，各地逐渐构建起“省—市—县—乡”等四级权责清单制度体系。为了避免权责配置碎片化，政府条块间的协同配合成为不可或缺的重要一环。

在实践中，权责清单主要围绕行政权力的活动轨迹进行梳理，在很大程度上是对职能部门业务工作的呈现。不同层级政府的纵向职能、职责和机构设置具有高度统一性，这种职责同构的情况常常使得职能部门面临政策一统性与执行灵活性之间的矛盾。在相当长的时间里，我国政府部门间的协作一般按照“归口管理”的模式进行，即以某个部门为主导，按照行业、系统分工管理原则整合其他部门，进而形成局部性的协作。随着权责清单制度的推行，“条条”管理可遵循业务指导原则，厘清业务部门的职责边界，从而化解政府职能错位、缺位问题，为部门协同创造条件。

1.“以块统条”:权责事项的全面梳理。

尽管权责清单制度的推行涉及多个条块机构，但作为一项重大工作安排，各地主要还是由层级政府来统筹权责清单编制工作，自上而下地推进权责清单制度的全覆盖。比较常见的做法是：一级政府通过联席会议或成立工作小组的形式，以机构编制部门、司法行政部门、政务服务部门、发展改革部门、财政部门为主，统筹协调权责清单动态管理工作。在实践中，各部门主要参照“9+X”模式(即行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他类别),在现行法律规范体系下全面梳理直接面对公民、法人和其他组织的行政职权和行政职责，最终汇总形成权责清单目录(见表1)。

表1 政府权责清单目录内容

权责清单制度划出了用权红线和尽责底线，是从源头上预防腐败的重要措施。习近平总书记在党的二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调，要“一刻不停推进全面从严治党”[31],着重强调了权力监督的重要性。在统一领导和分级管理原则下，权责清单制度将权责事项的全过程予以呈现，这使得“块块”部门可根据权力节点排查廉政风险，制定监督和防控措施。例如，在行政处罚的权力事项中，往往存在随意行使自由裁量权、利用监督检查工作之便谋取私利、处罚决定不执行或不及时执行等情况，针对这些问题，很多地方政府结合形势发展、职能转变和预防腐败的新要求，尝试在权责清单基础上排查权力流程中的廉政风险点，使权力监督的操作性大大增强。

2.“以条带块”:行政职权的清理与调整。

在全面梳理行政职权的基础上，可通过对政府权责体系的重新设置，激发市场活力和社会创造力。我国行政职权的清理与调整呈现“以条带块”特征，即以行政体系自上而下具体的事项取消、下放与调整作为载体，上级职能部门基于总体改革目标，对下级政府及其部门权责清单的动态调整进行指导。自党的十八大以来，国务院多批次取消、下放与调整行政职权事项，最大限度地破除了市场壁垒，保障了各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正地参与市场竞争。如图2所示，从2013年至2020年，国务院取消、下放、调整事项2,075项，涉及人力资源社会保障部、农业农村部、工业和信息化部、商务部、自然资源部、交通运输部、国家发展和改革委员会等多个部门。在行政事项动态调整的过程中，“条条”职能部门借助垂直管理优势，在明晰权力边界的同时推进简政放权。

行政管理承担着推动经济发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，我国基本国情决定了解决“不平衡不充分的发展”问题是国家治理的关键。随着不同阶段治理任务的变化，政府权责配置也会有所差异，具有阶段性变动的特征。清单式管理模式主要是对权力运行末端的活动方式进行梳理，随着行政过程上游的顶层设计、规则制定、治理目标的变化，权责清单的优势日益凸显，兼具了规范性和动态性。例如，2020年天津市委机构编制委员会印发《天津市政府工作部门权责清单动态管理办法》,列出了行政职权增加、取消、修改的情形，并明确提出权责清单内容的修改需要由行政职权行使机构说明理由、提供法定依据，经过审核后，最终由机构编制部门负责动态调整，并将调整情况告知下级政府及其相关部门。

图2 国务院取消、下放、调整的各类事项

3.“条块共推”:权责清单的公开透明。

权责清单制度运行的一个关键性条件是行政职权和行政职责的公开透明。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》,行政机关需要将履行行政管理职能过程中的信息予以公开，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。浙江省是较早推进“互联网+政务服务”改革的省份。浙江省实施“四张清单一张网”改革措施，形成了事项清单统一发布、网上服务一站汇聚、数据资源集中共享的“互联网+政务服务”体系，并推行乡镇(街道)“属地管理”事项责任清单制度，结合乡镇权责清单，共同构成乡镇管理任务的依据。

在“互联网+政务服务”理念下，各地依托政府门户网站、各部门门户网站、机构编制网、移动终端设备等平台，实现了权责清单数字化。在“条块共推”理念下，层级政府和职能部门共同推进权责清单的信息公开，借助网络平台实现条块间的信息共享和资源整合，形成权责运行可查询、可追溯的良性循环。与此同时，权责清单公开有助于社会公众知悉政府的权力边界和运行过程，这种“技术赋权”和“技术赋能”理念也可增强社会公众对政府权力运行的监督，使其有序表达自身的利益诉求。

(三)条块整合举措的局限性与外部挑战

权责清单制度作为我国建设法治政府、全面推进依法行政的重要内容，旨在保证政府职能依法全面履行，实现行政权力规范透明运行。对于政府组织而言，借助正式制度或规则体系来确定自身权责是非常必要的，这种制度化规范机制可以确保政府组织内产生共享的权责观，促进行政过程的专业化。在具体实践中，我国各级政府通过清单式管理模式梳理自身的行政职权和行政职责，结合法治化进程对权力的下放、转移和整合加以明确，并以行政文件的形式规范下来，对政府权力运行形成硬约束。

经过各级政府的积极探索，通过条块整合的方式推进权责清单制度改革，产生了良好效果，但毋庸讳言，各地在实践中的举措也存在一些局限性：一是职能越位与缺位问题并存，既存在超越职权范围的行政行为，也存在未能履行具体职责的情况。条块整合虽然可以部分化解条块治理碎片化问题，但对于新发展阶段权责配置与国家治理效能提升的现实逻辑的把握尚有待提升，如何厘清政府权责边界仍然是一个难点问题。二是权力与责任的不匹配，现实制度安排中权力与责任在触发机制、配置过程、边界范围和动态演变方面表现出不对称状态[32]。条块整合模式扩大了权责清单制度的覆盖面，但清单目录仍侧重静态治理结构，相对忽略了动态关系维度下的权责配置。三是对权力的监督和问责机制不完善，政府不作为、乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到根本性遏制。权责清单制度带来的影响需要综合考虑短期和长期效应，亟须在时间变化趋势上开展追踪研究，而实务部门的注意力主要集中在权责清单的制定、梳理和调整上，对权责清单的运行、评估、纠偏等关注不够。

从组织权责运行来看，最大限度地降低权力滥用、权力寻租等不正当行为，同样需要借助外部反馈的力量。为了确保权力的规范运行，引入组织外部力量进行监督是一个有效手段。在我国，社会公众监督既是践行群众路线的保障，也是全过程人民民主的重要内容，加之社会公众具有信息优势，使得外部监督具有政治和社会双重功能。在实践中，通过比较权责运行结果与期望行为之间的偏差，既可以评估制度执行过程中的目标偏离程度，也可以确保后续措施的渐近优化。一直以来，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权是我国公共权力得以规范运行的前提，相较于西方国家的选举民主，我国的全过程人民民主更强调人民群众参与社会治理的方方面面，其中以政务公开促进民主监督是一个有效方式。

当前，全面从严治党、加强党风廉政建设的任务仍然十分紧迫，“坚持严的主基调不动摇”是应对严峻复杂的反腐败斗争形势的现实需要。在清单化管理模式下，各级政府需要减少和清理无法律依据和重复管理的行政权，处理好层级间权责配置的问题。在约束功能下，权责清单制度可构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，促进中央集中统一与地方自主权的有机结合和良性互动，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

五、全面推进政府权责清单制度的优化路径

权责清单制度作为当前全国性行政改革重要措施，既为政府权责配置提供了相对稳定的制度安排，也引发了理论界和实务界对于政府间权责关系边界的重新思考。如何全面推进和系统优化政府权责清单制度，形成一套成熟、稳定、系统的运作机制，是当前热点问题。

(一)全面推进权责清单制度的需求分析

需求导向是在顶层设计下推进政府权责清单制度的前提。针对当前权责清单制度在法治目标与治理目标之间的紧张关系，立足“放管服”改革背景，需要进一步从国家战略需求、行政组织需求、微观个体需求等层次出发，解决当前实践过程中存在的脱节问题。从国家战略需求出发，权责配置是当前规范和约束权力运行的重要抓手，在具体操作中需要解决政府干预过多、监管不到位、职责边界模糊等问题。这意味着清单的拟定不应拘泥于“形式法治”原则，而要从“自我革命”的要求出发，对政府权力和责任进行梳理与整合。从行政组织需求出发，权责清单可帮助部门梳理直接面对公民、法人和其他组织的行政职权，以此厘清纵向层级和横向部门间的权责关系，并确保实现市场监管精细化和公共服务均等化的改革目标。从微观个体需求出发，行政人员作为行使公权力的重要主体，在行政过程中处于行政执法和政策执行末端，清单式管理可为其行政行为提供依据，并明确其应承担的责任。

(二)条块聚合模式下权责清单的标准化建设

标准化管理是全面推进权责清单制度的基础。针对不同地区、各级政府之间权责清单标准混乱问题，亟须推进垂直管理部门与地方政府有机衔接，形成条块结合的标准制定模式。当前，已有地方开始探索权责清单的标准化建设，例如，2019年福建省出台了全国首个政府部门权责清单省级地方标准，涵盖权责清单的编制与公布、动态调整、组织实施、信息化管理、监督管理等内容。在实践中，标准化建设不仅能确保权责事项在同级政府部门内部和不同层级政府之间保持一致，还可以确保权责清单的适用性，促进政府精细化管理。在开展权责清单标准化建设时，需要注意三个方面：一是基础标准，涉及权责清单的术语和定义、基本原则与要求、编制与公布体系结构等内容，对权责划分边界进行明确限制；二是通用标准，需要编制权责事项通用参考目录，划定行政职权和行政职责的事项类别、行使层级、设定依据、运行流程、岗位责任、追责情形、问责依据等内容，并实现权责的对应；三是特殊标准，构建适用于行政职责中有特殊要求的行政主体的标准，为差异化建设留有空间。

(三)基于职责法定原则构建权责清单合法性审核机制

权责法定原则要求行政主体的行政行为必须符合法律规定。2018年，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,从国家层面要求对规范性文件进行合法性审核，保证规范性文件合法有效。权责清单作为行政自制规范，同样需要接受严格的合法性审核。按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的总体要求，司法行政机构需要针对审查过程中发现的各类问题明确提出修改、调整意见。合法性审核不仅需要发现权责事项名称与实施依据不相符不规范不全面、权责事项名称与事项类型分类不恰当、职权实施主体错位、填报格式不统一等问题，还需要平衡法治规范要求和现实治理要求之间的关系，避免权责清单内容上的不确定性。与此同时，进一步明确合法性审核作为权责清单制度实施的必经程序，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

(四)面向过程管理的权责清单适用性与执行压力评估

制度的生命在于执行，权责清单不能脱离具体行政情境而独立存在。伴随着“放管服”改革的深入推进，政府部门逐步通过权力的自我革命创造出巨大的制度红利。当前，权责清单制度是一项全国性改革，在完成清单形式内容规范统一的基础上，应更加注重清单制度与执行的有效衔接。对此，可借助过程管理的思路，重点关注清单的适用性与执行压力。一方面，由于区域差异、部门差异的存在，需要把政府权责配置的一般规律与特定治理情境结合起来，借助技术工具，重塑权责清单制度的过程策划、过程实施、过程监测和过程改进，以提高权责清单制度的效果和适应性；另一方面，需要考虑现实中的执行压力，通过渐进式改革的方式逐步实行清单式管理与日常行政工作的紧密结合，以职能优化、协同高效为着力点，逐步优化政府组织的权责结构。

(五)开放协同视角下权责清单的动态调整和长效管理机制

为应对行政职权增加、取消、下放等情况，各级政府权责清单也需要适应治理环境的多变性，随时改进、修订清单内容，使行政管理活动保持一定的弹性。当前，在多层级政府结构内，政府权责配置已初具动态优化模式，但在复杂的条块结构中，仍需要在开放协同视角下平衡权责清单的动态性与相对稳定性之间的关系。在保证权责清单制度发挥控制机制、效率机制和监督机制的基础上，进一步促进权责清单的公开透明，探索权责清单与政务服务平台、网上办事大厅、事项管理系统、市场主体信息公示平台等系统的数据同步和共享机制，从而建立政府权责清单的长效管理模式。

六、结 语

改革开放以来，我国政治、经济、社会体制发生了重大转型。为了回应经济社会发展和现实治理需要，我国不断推进行政体制改革，积极转变政府职能，优化重组政府机构。在改革实践中，清单式管理逐渐成为国家治理的新模式，成为促进法治政府、廉洁政府、服务型政府建设的有力抓手。本文聚焦政府权责清单制度的性质与功能定位，从组织结构视角挖掘政府权责配置背后的多重逻辑。立足政府组织内部的条块结构，将权责清单制度的运行机制划分为放管结合与分工协调的双重逻辑，梳理了条块整合举措下的三种结构，并提出了全面推进政府权责清单制度的优化路径。总体来看，权责配置的清单化管理模式为我们理解中国行政体制改革提供了一个独特视角。在新时代国家治理转型的重要节点上，需要系统反思政府权责清单制度的功能定位、内在机制和实现路径，对当前面临的新问题和新挑战进行深入研究，从而更好地预判未来可能的变革方向，提出更具科学性、前瞻性的政策建议。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略

文献来源：《理论探讨》2023年第3期