中国省级行政区划调整设想方案

来源：中国城镇规划君

行政区划改革是行政体制改革中的一项重要内容。在现代化进程中，影响进一步提高政府行政管理效率的各种制约性因素很多，其中，现行行政区划的格局、规模，尤其是省级行政区划规模的现状是不容忽视的重要因素。现代化进程要求行政管理机构的设置趋向于扁平化、行政管辖区域的小型化。行政区划的改革是以提高政府的行政管理效率和推动社会的良性发展为基本宗旨的，必须对可能出现的各种制约性因素有足够的估计，并采取相应的配套措施，以消除不必要的负面效应。

城镇规划君何方洪已经写过了很多篇关于行政区划改革的文章，有些网友认为很多文章的观点是相互矛盾的。其实城镇规划君想说，每一种观点都未必是最科学合理的，每一个种改革设想只要没有被证明过，就值得研究探讨。每一名做行政区划研究分析的人员，都不应该拘泥于一种思想，被一种设想禁锢其中，而应该有发散思维，多种思维相互碰撞，共同形成科学的智慧成果。

中华人民共和国行政去化系统

一、现行省级行政区划规模对现代化进程发展的制约

现代化进程不仅是一个经济高速增长的发展阶段，也是社会进步、国民总体素质大幅度提高的综合性历史发展进程；政治、经济、社会、文化、法律、教育、科技等领域的发展，以及上述各个领域之间活动的相互交融，大大增加了政府行政管理的量度和难度。以我国目前大多数省(自治区)的人口、幅员而言，其容量相当于中型国家的规模，但其行政管理的职能却不可能升级。鉴于这一基本原则和出发点，有必要大幅度增加省级行政区划的数量，大大缩减其管辖范围内的人口规模、幅员规模，把它们调整到该级地方政府固有行政职能得以承受的水平上。

要最大限度地克服现代化进程中所可能出现的负面效应。强化地方政府的行政管理职能是极其重要的一环。然而，地方政府所拥有的行政职能权限毕竟是有限度的。要求它行使国家级的职权是根本不可能的，也是宪法所不允许的。而现实却是，我国大部分省(自治区)的规模都超过世界上大多数国家的水平，这就导致了行政管理承载量日益膨胀。行政职能显得日益疲软；随之而出现的决策失误、官僚主义、中观失控等弊端逐渐增多，其缘由当然是客观情况的巨大变化所导致的。由此，现代化进程将不仅因为经济决策上的不周密而出现棍乱，更严重的还会由于地方政府在行政管理上的力所不能及而导致一系列社会矛盾日益澈化，使现代化进程的外部环境有恶化的可能，其结果就将迟滞我国的社会主义现代化建设的发展。

目前，有关我国行政区划改革的方案主要可以归结为两方面：一是保留省(直辖市、白治区)县这两级地方政府，省(自治区)的规模要大大缩小(现有的直辖市或以后将有条件设置的直辖市的规模仍以目前的京津沪渝为参照标准)，县的幅员范围和人口规模基本不变，这样每省所辖县的数量将大大减少，此为“扩省制”(指省的数量)。另一方案是，实行“虚省制”，即省——市——县的行政隶属模式，将省的职能下放到市一级，省仅作为中央政府的派驻机构而不具有地方政府所应行使的基本行政职能。这两种方案的共同之处都在于，大大精简管理机构的层次，向扁平化标准靠拢，在行政管辖范围上(尤其是省级)则趋于小型化。

二、行政区划改革将有效地提高地方政府的行政管理效率

省(自治区)级行政区划改革的一项重要内容，就是使该级行政区划的管辖范围和规模在原有的基础上大大缩小，直到它与该级地方政府法定行政职能的承载量完全符台为宜。无论是“扩省制”还是“虚省制”，其目的都是为了使省(自治区)级或相当于省级的地方政府能够有效地担负起管理本地区行政事务的基本职能，提高社会、经济、教育、文化等领域的运转效率，并有效地饰调各部门各地区之问行政管理机制的运作。

随着经济的不断增长、产业结构的逐步完善、经济容量的日益增大，以及各类社会活动、文化活动的日趋丰富，使得单位空间内的行政管理的承载量呈几何级的速度增加。加重了地方政府行政管理的负担。为了保持二者问，即地方政府各机构的行政管理能力与其所应承担的行政管理工作量之间的平衡，缩小所辖范围内的地理空问和人口规模无疑是一个行之有效的思路。

省(自治区)级管辖范围的缩小，使地方政府的决策者及决策机构能够较好地理顺各地区各部门之间的行政管理关系，避免了那种因行政管辖范围过大所出现的行政行为或重叠或空缺的偏差。由于对本地的实情有比较全面透彻的把握，地方政府的决策机构就能够真正做到统观全局，以适时有效的行政行为及时调整有关的政策、措施，把经济发展过程中因各种剧变所造成的失误和损耗减少到最低程度。行政管辖范围的缩小使地方政府可以及时、准确、迅速地掌握各方面的实情、数据、变化以及公众的基本需求，从而能够正确地作出顺应客观形势变化要求的调整性措施。

要搞好地方政府的勤政建设，提高政府部门的行政管理效率，就必须做到相应的一级政府的法定职能与该级政府的行政管辖范围的统一性。高效、精干、准确是政府勤政建设的标志，而在地方政府行政管理承载量超负荷的情况下，是根本达不到上述标准的。地方政府的行政职能、该级政府的管辖范围、政府基本行政机构的数量设置，都应当遵守匹配相容的原则，超出或者不足都将影响副政府行政效率的运转。在政府职能的转化已经完成、政府机构的改革越来越走向成熟的条件下，省(自治区)级区划的改革便成了制约政府行政运转效率进一步提高的主要症结，就省(自治医)级行政区划的改革而言。“扩省制”和“虚省制”的提议理应成为值得参照的重要模式。

在社会主义市场经济体制逐步走向完善的历史进程中，在社会主义民主政治建设日益趋于成熟的今天，各级地方政府所承担的行政管理工作，无论在数量还是在质量上都远远高于以往的任何一个历史时期。在目前省(自治医)级政府基本行政权限不变的情况下，缩小其行政管辖范围(指幅员和人口的规模)，无疑将有助于我国社会主义现代化进程的顺利推进，有利于社会主义市场经济的发展步人良性循环的轨道，也有利于社会主义民主政治建设、法制建设、精神文明建设的健康发展。

三、行政区划改革存在的现实性难题及基本解决途径

我国现行的省(自治区)级行政区划的基本格局已经存在了几百年之久。历史的沿革和长期植根于国民头脑中的归属意识，成为行政区划改革中必须面对的现实性难题，尤其是少数民族地区的行政区划改革还涉及到民族政策、民族利益，倘若处理不当必然要产生新的民族矛盾与民族纠纷，这就要求行政区划改革的推进及实施一定要慎重周密。行政区划改革所面临的另一个敏感性的问题是经济利益的重新划分。每个省(自治区)内各地区之问的经济发展水平是很不平衡的，目前各省(自治区)在经济共同富裕的道路上。采取的是以富扶贫、以富带贫的发展战略。在大多数省(自治区)中。经济发达地区与经济落后地区的布局是以典型的板块形式截然分开的。面对这种经济格局特征，如果匆忙实施行政区划改革，必然导致富的更富、穷的更穷的反差拉动效应。这是我们党的基本路线和我国的社会主义制度所绝对不允许的。

再一个不容忽视的问题则是：如果在各方面的条件都还不成熟的情况下实行大幅度行政区划改革。必然要带来一些混乱和无序。经济利益的重新分割，新的行政机构的建立及运转，产业结构的二次调整，行政管理人员的重新配备与安置，尚未完成的投资项目或待建投资项目的转换交接等，若处理不当都会给社会、经济的发展带来极大的负面影响。还因为行政区划改革实施伊始，大部分地方政府行政机构的重新设置。由此一段时间内可能会出现的政府行政行为的“真空”，极有可能导致下列现象的出现：国有资产的部分流失，社会治安的不稳定，少数为官不廉者的渎职行为。

我国333个地级行政区分布图

行政区划改革是一个渐进式的长期过程，必须依据基本条件的成熟来决定改革的推进速度。其基本前提条件是：相应法律法规的出台及实施，改革过程中政府机构职能的不断完善，公务员队伍素质的垒面提高，在一系列的产业结构调整后更趋合理的经济布局，具有多个强大辐射功能的中心城市的崛起。在区域分布上已经形成了经济发达地区与经济落后地区杂间交错的格局。行政区划的改革可以分为两步走，第一步是在现有行政区划基本不变的基础上实行“虚省制”。第二步是待条件成熟后转为“扩省制。行政区划的改革大幅度地增加了省(自治区、直辖市)的数量，由此必然要增加地方政府行政机构的数量，扩充公务员队伍的规模，这些似乎是与机构改革相矛盾的。实则不然，行政区划改革大幅度地提高了省(自治区)级的行政管理效率及实效性，它所带来的社会、经济效益要远远高于为养活所增加的公务员的财政支出。况且，在知识经济社会，行政管理已经成为一项极有分量、不可缺少的高效益产业，而劳动生产率的大幅度提高，社会已经能够提供大批的人力物力来充实行政管理行业不断增长的需求。缩小省(自治区、直辖市)级行政管辖范围是现代社会发展对政府行政管理提出的必然要求。

可以预计，一旦条件成熟，行政区划的改革逐步付诸实施后，将是我国社会发展的一个飞跃，也是我国现代化文明演进的一个质变，每个公民的权益都将因政府行政管理效能的极大提高而受到全面的关照，我国社会的可持续发展也将因社会、公民文明程度的显著提高而获得内涵性的驱动。

建议增设计划单列市设想图

四、省级行政区划改革的措施

目前在对于行政区划改革的讨论中，“省”是一个倍受关注的问题。基本上可以分为两种主张。其一是虚省制，就是将省的权力虚化；其二就是扩省制或缩省制。这两种叫法实质是一样的。“扩省制”是扩大省的数量，“缩省制”是减小省的面积。城镇规划君何方洪基本赞成第二种主张，因为第一种主张没有考虑中国的传统和实情，中国是一个注重文字隐晦的国家，什么是实，什么是虚，很难把握，实中转虚，虚中藏实，所以虚省制“虚”不下来，反而会带来更多的其他问题，最终达不到改革的目的。

新设省和直辖市设想

但“缩省制”或者叫“扩省制”，怎么缩法？城镇规划君认为，一定要慎之又慎，要综合考虑区域平衡、经济发展和历史传统等三大改革原则。对于有些人所持的观点即目前那些面积大人口多的省应该分掉，各省面积和人口应大致相等，城镇规划君认为这是僵化的看问题。如果一个省的省会影响和辐射带动能力太小，那么就是该省目前面积相对不大，人口不是很多，也应该分，让那些被强制束缚在省会行政领导下的地区划出来，真正地受能带动它们发展的城市的影响。反之，如果某省的省会辐射带动能力强，它的影响范围已经超出了现有省的辖区，那么，即使该省的面积较大，人口较多，也没有必要分掉，甚至还可以考虑多划些地区给该省。同时，除了要考虑经济发展原则之外，也要考虑历史传统原则。如果某省的区划历史较短，人们的语言相当不统一，对本省的归属感和向心力不强，就可以考虑对该省的行政区划作出大的调整。

撤销地级（地级市、地区、自治州、盟）行政图

为了说明我的观点，在此举湖北省为例。湖北省是清朝的时候才设立的一个省份，与周边的河南省、江西省（此两省均为元朝所设）相比历史较短，而且湖北有一个在全国都算奇特的现象，就是语言极为不统一，有河南方言区（襄樊、十堰），赣语区（咸宁等地），江淮官话区（湖北东北部），湘语区（靠近湖南地区），四川方言区（恩施等地）等，武汉话的范围仅仅限于武汉城区即汉口、汉阳、武昌三镇，武汉所辖几县（上世纪90年代均已改为区）的话与武汉话区别很大。

湖北省域副中心城市——襄阳市和宜昌市

基于上述原因，城镇规划君建议可以考虑对湖北的行政区划作较大调整：一是武汉直辖，同时将武汉周边黄冈、黄石并入武汉；二是将宜昌、恩施与重庆的万州、黔江合并组建三峡省；三是再将襄樊、十堰与河南的南阳、信阳合并组建新省；四是将剩下荆州、荆门、孝感、咸宁等地组建新的湖北省或叫荆楚省，以荆州为省会。

三峡省行政区划图

这种调整方案有几个优点：一是解决了武汉在湖北首位度过高武汉直辖后湖北无城作省会的矛盾；二是将黄冈等经济较落后地区划入武汉使武汉从湖北带走产值的同时也直接带动落后地区发展，而且新武汉直辖市的面积不是太大不会出现重庆直辖市面积过大负担太重反而影响辐射带动能力的问题；三是将武汉的辐射能力释放出来从而带动整个中部地区的发展；四是可以解决重庆市面积太大包袱过重以及三峡地区经济发展的问题；五是可以解决河南人口过多而郑州对河南南部地区影响力弱的问题；六是新的湖北省继续拥有京广、焦柳（焦作—柳州）和洛湛（洛阳—湛江）铁路，还有长江黄金水道和大量的淡水湖，所以资源并不贫乏，而且面积和人口适当也符合缩省的趋势，并且荆州从历史上看是楚国故地及核心地区，从现代元素考量有铁路、长江港口、高速公路和飞机场，所以做新湖北省会既尊重了历史传统又符合经济发展的要求。当然，这个方案可以做具体的调整。

湖北省三个省直管县级市

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