对标“十四五”规划 全面推动老旧小区改造与治理

　　作者：天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地研究员　吴晓林；南开大学周恩来政府管理学院博士生　谢伊云；中国金茂金茂智慧家未来优居公司执行总经理　乔琳琳

　　一、老旧小区改造的背景及现状

　　老旧小区普遍存在配套设施缺乏与老化、社区公共服务不足、违章搭建现象严重、停车位稀缺、垃圾处理难等问题，影响居民基本生活和城市整体可持续发展，是现代化城市及社区治理的难题。2017年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等15个城市启动了老旧小区改造试点。至2020年5月，全国新开工改造城镇老旧小区达3.9万个，惠及居民上亿人。

　　2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，部署全面推进城镇老旧小区改造的相关工作。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动、加强城镇老旧小区改造和社区建设。“老旧小区改造”进入“十四五”规划，体现出党中央对“民生无小事”的高度重视。在新的发展条件下，应当充分重视老旧小区改造和治理的重要意义，将治理理念贯穿于老旧小区改造的“规划、建设和管理”全过程。

　　老旧小区情况复杂、基础薄弱、改造任务繁重，改造量大面广，情况各异。同时，还存在居民意见统一难、部门单位协调难度大以及改造资金筹集难等问题，影响老旧小区改造的进程与质量。

　　二、老旧小区改造和治理经验

　　多年来，一些地方在老旧小区改造和治理方面探索了不同的经验，为其他地区的相关工作提供了参考。

　　天津市根据老旧小区存在问题的数量、严重程度，将其划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三类，由职能部门划分为红色和橙色（即紧急和一般）两个等级，根据不同的分类和等级完善小区设施、降低小区风险。天津市根据老旧小区的不同类型引入不同的物业管理模式：一种是对环境配套设施比较好、产权比较分散的小区，引入物业公司统一管理；对环境配套设施比较差、规模小的小区，由居委会负责牵头管理、专业部门配合。对于这些老旧小区的物业管理，天津市最高给以每平米1毛5分钱的物业补贴，物业公司按照政府制定的指导价收取物业管理费。

　　成都市在老旧小区改造中坚持“先自治后整治”的理念，在改造前先成立“家委会”“院落自治小组”等，以此作为小区改造的前期条件，通过小区自治撬动小区改造。例如，成都市新都区的东环路社区是1986年建成的老旧小区，居民融入度不高、活力不足、绿化率低，社区党组织鼓励党员进入“院委会”，在党员的示范带动下，驻区单位、居民认领微项目，形成老旧院落多元治理机制，使得社区面貌一新、活力满满。

　　厦门市在2015年的摸底中发现全市有356个老旧小区，其采取的老旧小区改造的思路是“先民生再提升”，重点解决居民的用水、用电、用气等问题。老旧小区改造的资金筹措的方式主要分为两类，一是“小区红线内改造资金以居民出资为主，财政按共同缔造方式以奖代补，”，二是“小区红线以外的改造提升资金由各管线经营单位投资，财政实施以奖代补”，除此以外还引入社会资本垫付相应资金，再通过获得改扩建后的公共生活服务空间的特许经营、小区公共收益分成等收回垫资成本。

　　广州市中心城区的老旧小区数量达到9590个，在改造过程中，广州市充分尊重居民意见，围绕“改不改、改什么、怎么改”召开居民征询会，有的街道指导居民成立管理小组，负责信息沟通、调动居民、监督施工过程等等，很好地发挥了群众参与的功能；有的街道对老旧小区采取“政府主导、企业承办、居民参与”的“民改商”形式，通过公开招商引入企业、给以其特许经营权，撬动了社会资本参与，保障了老旧小区改造的多元化资金投入。

　　长沙市在2018年被列为老旧小区改造试点城市，全市有1450个待改造的老旧小区，涉及居民约25万户。在老旧小区改造的资金投入方面，长沙市筹建城市更新投资建设运营有限公司，作为规模化改造的运营主体，选取5个小区作为试点，申请发行城镇老旧小区改造专项债，探索片区资金平衡的路径；在老旧小区改造的过程中，制定老旧小区改造的“菜单”，既有“规定动作”又有“自选动作”，实现由“为居民端菜”向“由居民点菜”的转变，通过开发应用APP服务平台、民情工作室等方式收集居民意见，做到老旧小区的改造“以民众需求为导向”；在老旧小区的治理中，引入“基层党组织+业主组织+物业公司”的联席会议制度，协商小区管理办法和规约。

　　北京市朝阳区从2009年开始试点、探索和推广“自助自管”模式，逐步实现“准物业管理”全覆盖。到2019年，朝阳区已经成立小区自管会181个，组建维修队伍和志愿者队伍。老旧小区内的党员骨干组织居民议事会，通过与居民的协商共同解决小区公共事务。在老旧小区的治理方面，居民自管与产权单位、政府、市场组织、社会组织相结合，共同解决小区治理难题。

　　三、老旧小区改造的建议

　　老旧小区改造是党中央、国务院特别重视的民生工程，是提升城市品质的重要举措。各地要对标“十四五”规划，在“规建管”并重的理念指导下，因地制宜地探索老旧小区改造和治理模式。

　　其一，老旧小区的改造要融入街域发展。作为城市街道的组成部分，老旧小区提档升级要融入街域整体发展之中。在改造前期，应当立足街域全局，广泛征集在地居民意见，在充分了解街道的现实条件、发展规划以及文化特色的基础上做出“大街区、小社区联动”的改造规划，充分运用街域既有的优势与资源，突破“就小区而言小区”的局限，抓住老旧小区改造的契机，弥补街域整体发展的短板。

　　其二，老旧小区的改造要引入居民生活圈理念。老旧小区改造不仅是居住区的物理建设，更应当是以人为本的居民空间组织建设。要详尽了解居民的生活需求，“不做短期修补，着眼综合发展”，在完善老旧小区内部基础设施、基础服务的基础上，提升小区周边的生活功能。从最棘手的“居民痛点”入手，逐步健全小区居民生活圈内的便民市场、便利店、步行街、停车场、医疗教育等服务设施。

　　其三，老旧小区的改造要重视多渠道筹资机制。一方面，以奖代补鼓励老旧小区自主融资，对引入市场管理机构的小区，政府提供一定的物业费补贴；另一方面，建立老旧小区改造的共担机制，激发社会经济活力，对以捐赠、垫付等形式提供资金的市场机构、社会组织、原建单位或居民个人，出让一定的小区公共空间盈利，缓解政府财政负担与居民筹资问题。

　　其四，老旧小区的改造要建立多部门联动机制。要明确老旧小区改造的牵头单位，统一部署改造行动，降低行动的协调成本。建立多部门联席会议制度，会议成员包括民政、住建、城管、公安、市政道路、路灯管理部门和管理服务单位等有关单位，明确各成员单位的职责，保证老旧小区改造多部门、多层级协调推进。

　　其五，老旧小区的改造要形成长效的治理机制。要从小区改造的动议入手，引入治理理念和机制。在小区改造之初就重视民众参与，在小区改造之中要重视民众监督，在小区改造后及时跟进小区物业管理、日常治理，引导和撬动居民参与社区治理。特别是要根据小区自身条件，因地制宜搭建党建引领下的小区居民自治体系，通过社区指导、培训与监督等，提高居民的自治能力和水平。