从无限期审查到默认现状：“主权承认”以来美国的西撒哈拉政策

美国的西撒哈拉政策与西撒哈拉问题紧密相关，西撒哈拉问题是1975年西班牙殖民者撤离西撒哈拉时，所发生的关于西撒哈拉主权归属和自决权的历史遗留问题。冲突的参与方主要有宣称西撒哈拉主权的摩洛哥、要求西撒哈拉地区独立的波利萨里奥（西撒哈拉人民解放阵线）、波利萨里奥的重要支持者阿尔及利亚，自1991年停战以来，西撒特派团（联合国西撒哈拉全民投票特派团）驻扎在西撒哈拉以监督停火协议执行和负责组织公投，西撒哈拉问题是目前马格里布地区最大的不稳定因素之一。在“主权承认”事件发生前，美国对西撒哈拉的政策总体上是支持联合国框架内的和平进程，在保障西撒哈拉人民自决权的同时，鼓励摩洛哥和波利萨里奥之间进行对话和谈判，以实现一个双方互相接受的政治解决方案。

“主权承认”是近年来美国西撒哈拉政策转变的重要标志。2020年12月即将卸任美国总统的特朗普突然宣布承认摩洛哥对西撒哈拉的主权，作为交换条件促使摩洛哥与以色列建交。摩洛哥于2020年同意由美国斡旋的亚伯拉罕协议与以色列实现关系正常化，作为协议的一部分，以色列也将支持摩洛哥对西撒哈拉的主张。[1]除此之外，美国还计划在西撒哈拉的达赫拉开设领事馆，2021年1月美国驻摩洛哥大使大卫·T·菲舍尔（David T. Fischer）前往达赫拉，启动在西撒哈拉开设美国领事馆的正式程序，并表明美国支持该地区经济发展的承诺，这也是首位访问西撒哈拉的美国大使。[2]这一系列举措代表着美国对摩洛哥主权的正式承认，也表明美国长期以来的西撒哈拉政策将发生重大的转变，而随着特朗普任期的结束，“主权承认”后美国要如何推行新的西撒哈拉政策，就要由拜登政府定夺了。

图一 美国国务院授权的摩洛哥地图和旁边的美国和摩洛哥国旗，地图中的西撒哈拉地区是摩洛哥的一部分。

“主权承认”不符合美国两党的共识

特朗普政府为了让摩洛哥接纳以色列，不但宣布“主权承认”，还包括计划向摩洛哥出售武器和承诺进行价值30亿美元的商业投资。而这一举措被广泛批评为是一种背叛行为，批评者认为这支持了有缺陷的中东政策，危及到了西撒哈拉的和平进程。并谴责特朗普政府倾向性的和非法的干涉，是为了短期的地缘政治利益而将和平置于危险之中。[3]研究美国中东政策和战略非暴力行动的著名学者斯蒂芬·祖内斯（Stephen Zunes）表示，西撒哈拉的命运是一个罕见的问题，不被党派所界限，从民主党人帕特里克·莱希（Patrick Leahy）到共和党人吉姆·英霍夫（James Inhofe）等参议员都推动美国历届政府支持西撒哈拉人民举行独立公投的权利。[4]如英霍夫所言，在2021年2月，一个由26名参议员组成的两党小组联名致信拜登，要求他撤销对“主权承认”的决定。[5]担任过联合国西撒哈拉问题特使的美国前国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）对此发表了一篇专栏文章，称特朗普的“主权承认”是对外交和国际法的严重打击。[6]

这表明尽管美国近年来两党政治极化愈演愈烈，但是“主权承认”并不符合共和党人的诉求，也不是民主党人的意愿，而更多是特朗普交易外交的标志性产物。美国的民主党和共和党在西撒哈拉问题上也存在一定的分歧，但总的来说是共识大于分歧。虽然两党都倾向于支持摩洛哥的主张，也都认为摩洛哥是美国在北非以及中东的重要盟友，与摩洛哥保持良好关系符合美国的战略利益，但是两党甚至包括美国社会在内更希望在联合国框架内推动西撒哈拉的和平进程，因为他们认为这有利于美国的国家形象，也符合国家利益，特别是避免局势动荡带来不稳定因素。

拜登政府的应对：从无限期审查到默认现状

要求撤回“主权承认”可以说是美国朝野难得的一致共识，但是拜登政府并未宣布撤销承认，而是宣布正在对特朗普承认摩洛哥对西撒哈拉的主张进行审查。[7]值得一提的是，从2021年至今美国仍未宣布审查的结果，或者说这不过是不愿扭转现状的权宜之计。无限期审查表明“主权承认”牵扯到多方面的利益和压力。对美国而言，撤回承认将会严重恶化与摩洛哥的关系，而且摩洛哥将西撒哈拉视为国家的核心利益和不可分割的固有领土。此外，美国认可“主权承认”的代价同样巨大，除了遭受美国社会的激烈批评之外，还会面临波利萨里奥支持者的反对，例如阿尔及利亚和南非。鉴于摩洛哥对于美国战略布局的重要性，美国撤回承认的可能性不大，又因为反对的声浪不断，美国也不太可能给予正式的认可。对此，拜登政府的应对除了宣布对“主权承认”进行审查外，还持续引导舆论将矛头指向特朗普本人，这是对“主权承认”现状默认的同时，撇清相关的责任。

美国的默认现状并不是单纯的不否定“承认主权”，从美国在相关事宜的态度和行动来看，美国在西撒哈拉问题的立场大幅度偏向摩洛哥，除了没有给予正式承认外，美国已经提供了全面的支持。首先，美国并没有撤销美国驻西撒哈拉达赫拉的领事馆，尽管领事馆尚未建立起来，但美国还是任命了领事，这是美国默认“主权承认”一个强有力的象征。其次，2021年6月第17届“非洲雄狮2021”联合军事演习在摩洛哥举行，并由美国驻非洲军事司令部(AFRICOM)监督，包括美国在内的多个国家参与了此次军演，而且西撒哈拉的马赫巴斯（Al Mahbes）地区也被包括在军演的地点之中。[8]再次，由摩洛哥提出的自治计划得到美国的支持，自治计划的内容是西撒哈拉地区在摩洛哥的主权下实行自治。“主权承认”以来多名美国的高级官员在访问摩洛哥或与摩洛哥开展外交活动时，表达了对摩洛哥自治计划的支持，这几乎成为了近年美国官员与摩洛哥交往一个固定模式。[9][10]最后，尽管反对声音依旧存在，拜登政府经过长时间的讨论后，决定坚持特朗普有争议的政策，并由美国国务卿布林肯对摩洛哥外交大臣纳赛尔·布里塔表达美国不会撤回“主权承认”。[11]总之，从无限期审查到默认现状，表明“主权承认”后美国新的西撒哈拉政策是在美国自身的全球战略、国家形象、国内民意以及相关国家关系的基础上形成的。美国默认“主权承认”的现状在实际上违反了联合国关于西撒哈拉问题的相关决议，折射出单边主义的色彩，并对西撒哈拉和平进程产生多方面的影响。

图二 美国国务卿安东尼·布林肯和摩洛哥外交大臣纳赛尔·布里塔

多米诺骨牌式的影响

在特朗普宣布“主权承认”之前，美国或任何其他国家都没有正式承认摩洛哥对西撒哈拉的所谓主权。甚至在“主权承认”的前两个月，2020年10月美国还对联合国安理会关于西撒特派团任务延期的决议表示支持。而在“主权承认”这一突发事件后，引发了多米诺骨牌般的连锁效应，这是一场美国在巨大影响力下的承认浪潮，多个国家和组织宣布支持摩洛哥的主张，其表现为支持摩洛哥的自治计划或者更进一步直接承认西撒哈拉主权属于摩洛哥。

包括以色列、荷兰、西班牙、法国、德国、沙特阿拉伯、日本、土耳其等国家和安第斯议会、海合会、加共体等组织采取了支持摩洛哥的立场。2021年1月，摩洛哥和美国共同举办了一场关于支持摩洛哥自治计划的会议，有40个国家参加，其中27个国家派部长级代表出席。[12]2022年9月在日内瓦举行的联合国人权理事会第51届会议上，阿联酋、巴林、沙特阿拉伯和布基纳法索等35个国家重申支持摩洛哥的领土完整和对西撒哈拉的主权。[13]继美国以后，截止到2023年7月已有28个国家在西撒哈拉的阿尤恩或达赫拉设有外交代表机构，其中主要是阿拉伯国家和非洲国家。[14]

“主权承认”以来支持摩洛哥的国家和组织越来越多，其后果除了违反国际法和使联合国权威受损外，还打破了西撒哈拉问题中微妙的平衡，激化了西撒哈拉的局势。

其中最有代表性的例子，就是在“主权承认”的前一个月，即2020年11月所爆发的盖尔盖拉特危机（Guerguerat Crisis），危机结束了摩洛哥和波利萨里奥双方之间持续29年之久的停火，因危机引发的冲突至今仍未被妥善解决，在各方调停下，双方零星的冲突依旧不断。在西撒哈拉冲突再起的时刻，特朗普关于西撒哈拉主权归属的宣言，无疑加剧了冲突的烈度。而另一方面，波利萨里奥曾希望拜登政府能够撤回承认，但等到的却是对现状的默认，这很有可能是造成冲突长期化的重要因素之一。[15]

图三 西撒哈拉提法里提郊区，一名波利萨里奥阵线战士坐在前沿基地的岩石上

美国西撒哈拉政策再变化的可能性不大

从美国政党政治的角度看，尽管美国社会和政府都将“主权承认”视为特朗普冒进和短视政策的象征，但是从拜登政府相关的实际行动观察，可以预见的是短时间内美国政策不会有大的改变。2024年选举后的下一届政府无论是共和党还是民主党上台执政，无论是拜登还是特朗普或者是其他人当选总统，都不会改变美国对西撒哈拉政策的一个基调，即除非西撒哈拉的权力平衡和地区利益发生重大改变，否则美国政府改变西撒哈拉政策的可能性很小。

从现实政治的角度看，将“主权承认”的责任归咎于特朗普个人，选择默认现状而不是正视问题，表明现实的国家利益才是美国政策制定的出发点。“主权承认”以来美国的西撒哈拉政策，是美国为了维护自身在中东和非洲地区的利益和影响力，不惜以西撒哈拉的和平与稳定为代价制定的。美国的政策不但无视了联合国的立场和决议，侵犯了西撒哈拉人民的权利，也暴露出了美国对国际法原则和国际规则的漠视。可以说，当今美国的西撒哈拉政策是美国由自身利益和霸权逻辑所组成的全球政策的一个缩影。尽管“主权承认”是一个意外事件，但改变现状不符合美国的利益，因此美国也不会轻易改变符合自身利益的西撒哈拉政策。 

基金项目：浙江师范大学非洲研究院2023年赴非调研项目，项目名称：美国的西撒哈拉政策研究，项目编号：FF202307。 

（作者：梁志文 浙江师范大学非洲研究院硕士研究生 本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。） 

参考文献：

[1]      U.S. Embassy Rabat, “Proclamation on Recognizing The Sovereignty Of The Kingdom Of Morocco Over The Western Sahara”, December 10, 2020, https://ma.usembassy.gov/proclamation-on-recognizing-the-sovereignty-of-the-kingdom-of-morocco-over-the-western-sahara.

[2]      U.S. Embassy Rabat, “The Ambassador’s historic visit to Dakhla”, December 10, 2020, https://ma.usembassy.gov/historical-visit-of-the-ambassador-of-the-united-states-of-america-to-dakhla.

[3]      尹继武,郑建君,李宏洲：《特朗普的政治人格特质及其政策偏好分析》，载《现代国际关系》，2017年第2期,第15-22页。

[4]      Djaouida Siaci, “Reversing Course on Western Sahara Serves US National Interests”, Georgetown Journal of International Affairs, March 29, 2021, https://gjia.georgetown.edu/2021/03/29/reversing-course-on-western-sahara-serves-us-national-interests/.

[5]      “United States Recognizes Morocco's Sovereignty Over Western Sahara”, American Journal of International Law, 115(2), April 19, 2021, pp. 318-323.

[6]      James A. Baker III, “Trump’s recognition of Western Sahara is a serious blow to diplomacy and international law”, The Washington Post, December 17, 2020, https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/12/17/james-baker-trump-morocco-western-sahara-abraham-accords/.

[7]      Joseph Stepansky, “Why Biden’s Western Sahara policy remains under review”, Al Jazeera, June 13, 2021, https://www.aljazeera.com/news/2021/6/13/why-biden-administration-and-western-sahara/.

[8]      《摩洛哥举行“非洲雄狮”联合军事演习，目标与影响》，Al Jazeera中文网，2021年6月8日, https://chinese.aljazeera.net/africa/2021/6/8/摩洛哥举行非洲雄狮联合军事演习目标与影响。

[9]      Safaa Kasraoui, “US Renews Support for Morocco’s Autonomy Plan”, Morocco World News, March 21, 2023, https://www.moroccoworldnews.com/2023/03/354577/us-renews-support-for-moroccos-autonomy-plan.

[10]    Mariya Sahnouni, “Western Sahara: US Reiterates Support for Morocco’s Autonomy Plan”, Morocco World News, January 25, 2023, https://www.moroccoworldnews.com/2023/01/353717/western-sahara-us-reiterates-support-for-moroccos-autonomy-plan.

[11]    “Western Sahara: Biden won't reverse Trump's recognition of Morocco sovereignty - report”, Middle East Eye, May 1, 2021, https://www.middleeasteye.net/news/western-sahara-morocco-biden-trump-reverse-recognition-sovereignty/.

[12]    U.S. Embassy Rabat, “The Ministerial Conference in Support of the Autonomy Initiative”, January 19, 2021, https://ma.usembassy.gov/the-ministerial-conference-in-support-of-the-autonomy-initiative/.

[13]    Sara Zouiten, “UAE Leads 35 Countries in Renewing Support for Morocco’s Territorial Integrity”, Morocco World News, September. 13, 2022, https://www.moroccoworldnews.com/2022/09/351336/uae-leads-35-countries-in-renewing-support-for-moroccos-territorial-integrity.

[14]    Ahmed Eljechtimi, Hugh Lawson, “Morocco Says It Has Dominican Republic Support Over Western Sahara”, USNWR, July 29, 2023, https://www.usnews.com/news/world/articles/2023-07-29/morocco-says-it-has-dominican-republic-support-over-western-sahara/.

[15]    Sudarsan Raghavan, “U.S. recognition of Morocco’s claim over disputed region threatens more tension”, The Washington Post, December 11, 2020, https://www.washingtonpost.com/world/africa/western-sahara-morocco-israel-trump/2020/12/11/cd4176b2-3b81-11eb-aad9-8959227280c4_story.html.