北京新机场PPP招商模式研究与实例分析

　　摘要：定位为综合型大型枢纽机场的北京新机场，拥有规模体量大，功能定位高和创新应用实践多的特点。“三纵一横”的全向型跑道构型、“五指廊型”的主航站楼及“五纵两横”的交通配套主干路网在将新机场打造成多式客流汇聚要地和最便捷出行机场的同时，也极大地抬升新机场的整体投资额，项目配比资本金在国内机场也是首次配比到50%。然而，继续依靠传统的“资本金+银行贷款”的投融资模式来解决北京新项目建设及后期运营，这对于财务效益极差、财务负担能力逼近极限却又面临智慧信息技术革命带来的互联网产业竞争的北京新机场的项目业主方-首都机场集团公司来说是难以维持的。因而，在国家发改委关于新机场的可研报告批复中明确要求新机场要积极吸引社会资本参与。

　　吸引社会资本参与北京新机场建设，不仅仅是单纯满足新机场可研报告的批复要求，同时也是首都机场自身发展的内在需求。通过吸引社会资本参与机场建设，创新新机场的投融资体制，能减轻新机场的建设资金缺口，但更关键的是推动经营管理模式的转型，提升未来的经营表现，实现借力跨越。

　　本文从分析新机场适宜吸引社会资本参与的招商项目开始，研究适宜在机场采用的PPP投融资模式。在此基础上，以新机场首批招商项目的招商实践为实例展开分析，分析项目实施的难点及解决方案、投融资模式创新体系及实际招商效果。最后，本文结合国企改革和土地变性等方式对新机场PPP招商模式提出优化设想，并提出招商后需要在合同的框架下开展主动管理，不能招而不管，只有使得各方利益统一，项目方能最终落地实施，招商方能称为成功。

　　关键词：PPP，投融资模式，北京新机场

　　党的十八届三中全会《决定》明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。之后，《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等国家层面文件和《民航局关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》等行业层面文件出台要求，大型枢纽机场要积极吸引社会资本参与机场建设和运营。

　　在这一政策性背景下，作为京津冀新的“动力源”、京津冀一体化交通先行重点工程的北京新机场，成为民航吸引社会资本参与投资和运营的创新试点。这一诉求在北京新机场的可研批复中予以充分体现。对于具备良好经营前景的配套设施项目，如旅客过夜用房、综合交通中心旅客服务设施及临空高指向性企业业务用房等约46.5亿元项目，国家发改委明确批复要引入社会资本投资建设，项目不再配比国家资本金。对于新机场800亿元总投资范围内的批复项目，国家发改委也批复要积极吸引社会资本参与投资建设。这就是北京新机场吸引社会资本投资建设、进行投融资体制改革的初始创新动力。

　　本论文选题基于笔者的实操案例完成。作为北京新机场类商业设施项目PPP招商负责人，笔者带领项目团队通过项目遴选、模式辨析、创新方案价值挖掘体系等一系列操作，率先在国内完成机场停车楼和机场综合服务商业设施项目的招商，取得非常好的招商效果。

　　机场设施大致可分为两类，核心主业设施和机场配套服务设施。机场主要设施主要包括飞行区跑道、滑行道、机场和航站楼等于机场安全运行密切相关的设施。机场配套服务设施主要包括停车楼、旅客过夜用房、机场公寓等附属生产、生活设施及光伏发电、充电桩等能源保障设施。这些设施不是全部适宜引入社会资本参与建设与运营的。

　　适宜引入社会资本的机场项目应具备以下三个特征：

　　第一个特征，非机场核心主业设施，即归属于机场配套服务设施。机场核心主业因为更多涉及机场安全运行，除非机场整体引资建设，否则在现阶段，基于安全管控条例等，各方面条件都不不适宜将机场核心主业设施分拆去吸引社会资本参与。

　　第二个特征，设施应具备良好的经营前景，投资与收益相匹配。除公益性投资和战略性投资外，其他任何投资都需要讲究投资回报。因此，社会资本能参与的投资项目应该具备足够的良好经营前景，能保证社会资本收回投资并赚取一定的回报，否则社会资本是不会参与项目投资的。

　　第三个特征，项目市场化程度高，具备外部专业市场，引入专业投资人及运营商能显著提升业绩。具备外部专业市场是机场吸引外部社会资本的基础和前提。正因为有外部专业市场的存在，且机场在该领域经营能力不如专业投资人及运营商，机场才需要吸引社会资本参与投资该项目，借助外部力量提升项目的经营业绩，与社会资本实现双赢。

　　根据前述原则进行项目遴选，适宜吸引社会资本投融资的机场项目大致可以分为以下三类：

　　第一类，是具有良好经营前景的配套设施。如，机场停车设施、旅客过夜用房设施、综合交通中心配套旅客服务设施、临空高指向性企业业务用房及地下商业空间项目。

　　第二类，具有一定盈利能力和稳定现金流的市政基础设施。如，地源热泵、充电设施、光伏发电等能源基础设施，及公共通信系统等通信设施。

　　第三类，依赖外部技术和市场的航空延伸设施。如，第三方机务维修设施。这类设施对于机场保障来说不可或缺，但机场并不掌控这类设施的外部技术和市场。如不与外部专业投资人或运营商进行合作，由机场自身是无法单独运营的。

　　俗话说，兵无常势，水无常形。按照不同的前置条件及相关要素组合，投融资模式有多种多样。比如说：委托管理、服务外包、BOT（建造-运营-移交）、BLOT（建造-租赁-运营-移交），等等。熟练运用“要素增减法则”，重实质轻形式，可以构建出更多的投融资模式。

　　但是，由于机场土地为划拨地，按照“房随地走”的原则，建造设施的产权主体在土地无法变性并实现所有权转移时必然为机场，这就限制机场可采取的投融资模式种类。根据梳理，适宜机场采取的投融资模式主要有3种。

　　这是机场可通用的投融资模式。经营权转让模式主要由机场完成设计和主要设施的建设，由投资人参与设计优化并负责部分设施（如：精装修工程）的建设及后续开业。这种模式主要适用于前述分类中第一类具有良好经营前景的配套设施，如地下空间、综合体内停车设施。在这种模式下，机场能有效控制工期和质量，克服无法直接拆分边界的项目痛点。但这种模式也存在明显的劣势，主要表现在容易出现由于投资人未参与项目前期定位和前期设计，容易导致设计条件预留不足，限制投资人专业能力发挥的情形。

　　该模式由投资人联合施工单位，共同完成项目设计、建设和运营。这种模式主要适用第一类设施中能独立建设的配套设施，如独立地块上的旅客过夜用房。在这种模式下，投资人由于从项目前期就开始介入，在机场招标公布的限制条件下完成项目的设计和建造，使得项目更贴近投资人的运营需求，能最大程度发挥投资人综合开发能力。这种模式的缺点是项目工期和质量管控成为难点。同时，由于“两招变一招”，招标涉及规划和建委两个政府部门共同审议，需要取得政府部门支持方可实施。

　　该模式是指投资人在机场的限制清单下，独立完成设计、建设和运营。该模式主要适用光伏发电、公共通信系统、航班离港控制系统等无地面附着物的设施。由于无地面附着物建造审批手续，项目更接近于设备投资，因此，设施产权可以在经营期内归属于投资方，待期满后移交给机场。这种模式的采用既解决机场相关投资的资金需求且产权归属于投资方，接近于“以市场换技术”，又有利于机场引进先进技术和管理方法，但同时意味着机场有可能丧失项目的控制权和管理权。

　　此外，在实操中为规避EPC+OT模式中机场与政府间就“两招变一招”的协调难度，通常会采取 “项目代建+OT”的模式变式。该模式下机场以项目代建合同的形式，将机场方拥有的项目前期、设计管理、施工招标、设备及服务采购、施工管理等一系列建设工程项目管理职责授权给投资人实施。项目建成后，由投资人负责后续运营。

　　2016年，北京新机场先后完成首批项目的招商，即北京新机场停车楼和综合服务楼项目。新机场停车楼与综合服务楼与航站楼一体化设计，是航站楼整体构型的延伸，与航站楼共同构成一个中心放射六指廊的完整建筑形态。停车楼项目位于航站楼前高架桥北侧，分为东西独立两楼，以满足7200 万年旅客吞吐量的陆侧停车需求为设计目标，东西两楼为对称四层结构，地下一层，地上三层；设计建筑面积25万M2，规划约4000个停车位。综合服务楼项目向南连接主航站楼，东西两侧毗邻停车楼，北部设计为商务酒店（6.3万M2）；南部设计为办公及商业物业（6.2万M2）。停车和综合服务楼在地下一层共用道路和车位，与新机场轨道北站厅整体连接设计，如图2-1。

　　图2－1  新机场首批招商项目B1层平面图

　　新机场首批招商项目由于土地性质、项目工期与质量控制要求、项目构型设计和项目造价一直不稳定等因素，给项目投融资方式设计带来一定挑战。在项目投融资模式设计过程中，需要针对存在的项目难点进行逐一攻克解决。项目设计中碰到的难点及解决方案简要说明如下：

　　第一难点，项目纳入航站楼综合体，由集团公司立项建设，土地性质为划拨地。因此，项目投融资模式设计选用前述投融资模式中的经营权转让模式。

　　第二难点，项目建设时间紧、任务重，必须随同新机场同步启用。因此，在招商过程中明确由机场负责主体工程建设，以便确保整体工程进度符合工期要求，同时确保施工管理的统一、高效。

　　第三难点，项目与航站楼一体化设计，无法按投影拆分边界，如停车楼在地下一层与综合服务楼共用道路和车位，无法按照单个项目拆分独立施工边界。因此，在明确由机场负责主体工程建设，规避施工边界拆分的同时，还综合考虑项目物理边界、可拆分性、运营协同性等因素，明确共用道路和车位投资和运营划归停车楼。通过这一设计，解决建设运营管理边界问题。

　　第四难点，受地铁、大铁、城际铁路等轨道交通设计进度及造价分摊等因素影响，项目设计始终在变化导致设计概算变化较大，总造价一直没有稳定。由于项目初始设计概算与项目预计出入较大，所以项目招商采用造价一直等到施工招标时才予以确定，对于施工招标文件中有的内容按照招标控制价计算，对于施工招标文件中没有的内容或者尚未启动招标的项目按照设计概算计算，运用招标控制价+设计概算重新组价，以确定项目总造价。

　　为提升项目招商价值，吸引更广泛的社会投资人，取得招商效果，在具体投融资方案设计中融入了“1+3+3”创新体系，具体而言：

　　1——项目增值。即，开展项目商业定位研究，进行设计优化，提升项目招商价值。以综合楼内酒店为例，通过设计优化，客房数从490间优化至566间。由于客房数量的大幅增加，项目可预估未来的经营收益将大幅增加。

　　3——定价、分配和博弈机制。即，通过定价、分配和博弈三大机制闭环，实现集团利益最大化。定价机制是以经营权评估价为基础，根据项目特点采取不同定价模式，如停车楼就创新性的引入航站楼内商业定价体系的A+BX模式进行定价设计。分配机制是要求项目必须设立项目公司，机场小股参投并充当项目财务投资人角色，日后可以分享投资人专业增值收益。分配机制这一设定同时也能减少未来不确定性对机场和投资人双方的影响。博弈机制是采取通过公开招商、一次报价模式使得投资人进行充分竞争并产生博弈增值，使机场收益最大化同时也实现项目招商价值复归。

　　3——建设边界调整、收费调整和客流量担保机制。即，通过建设边界、收费和客流量担保三大调整机制，减轻双方不确定性影响。建设边界调整机制约定如投资人无法按时开始其责任部分工程建设，机场可以介入实施，以保证项目工期目标的实现。收费调整机制约定重大收费政策变更后，机场与投资人重新协商确定政策变更带来的超额收益。客流量担保机制约定如机场客流量达不到预定值时，机场予以减收年费。

　　通过“1+3+3”创新体系的应用，首批项目招商取得非常好的招商成效。

　　两项目都采取经营权转让模式，通过公开招商方式对外招商，选择80%的股权合伙人与首都机场共同组建项目公司负责两项目后续建设及运营维护。停车楼项目对外转让25年的经营权，综合服务楼项目对外转让30年的经营权。

　　停车楼项目总投资约11.5亿元，其中约0.8亿元由投资人负责实施，主要为停车标识、光伏发电、充电桩和智能停车收费系统；其余部分约10.7亿元投资由首都机场负责实施。综合服务楼项目总投资约10.3亿元，其中首都机场负责实施约6.5亿元的建设主体工程；投资人负责实施约3.8亿元的精装修工程，及运营开业筹备（开业筹备投资另计）。

　　停车楼项目，首都机场在建设期向项目公司收取5.4亿元初始费，约为首都机场负责实施投资的50%（解决配比资本金以外融资需求）；运营期每年收取2,200万元的固定年费和不低于年营业收入3%的分成年费，投资人就分成比例竞价。综合服务楼项目，     首都机场在建设期向项目公司收取6.5亿元，覆盖首都机场负责实施的项目投资；运营期每年收取600万元的年费，每3年增长率为3%，由投资人就运营期年费和每3年增长率进行竞价。

　　停车楼项目最终由首钢总公司旗下的首钢基金牵头组建的联合体中标。首钢基金联合体最终投标报价为：建设期支付5.4亿元，运营期每年缴纳2,200万元的固定年费和年营业收入42%的分成年费。通过招商，如按项目平均年运营收入２亿元计算，不仅解决建设期剩余50%的融资，运营期每年赚取约０.８亿元的利润；运营25年后，首都机场收回项目资产经营权。与此对比，首都机场T3停车楼每年亏损约1亿元左右。

　　综合服务楼项目最终由华润置业联合体以建设期支付6.5亿元、运营期每年缴纳年费1500万元、每3年年费增长率15%中标。通过招商，不仅解决建设期全部建设资金，运营期30年累计取得收入7.54亿元；运营30年后，首都机场收回项目资产经营权。与此对比，首都机场旗下酒店和GTC一层商业项目全部亏损。

　　如前所述，由于机场土地划拨地属性，建造设施的建设单位和产权主体为机场。按照现行的土地流转和国资处置等相关政策，机场实施的PPP招商，无法像政府部门实施的PPP招商一样让由社会资本方出资组建的项目公司在经营权转让期内拥有设施产权，对社会资本的吸引有限。同时，由于建造设施的建设单位仍旧是机场，即便是通过招商合同及建设期保险等风险防范转移措施也只能将机场的建设工程安全风险降低，而无法真正完全实现转移。

　　如实现带产权招商模式，不仅能让社会资本方在经营期内拥有项目部分或全部产权，便于社会资本方后期资本运作，社会资本方愿意付出的报价远高于经营权转让模式。同时，也通过项目建设单位程序变更将建设工程安全风险转移至项目公司。

　　为提升机场社会化招商对社会资本的吸引力，也打消机场推动PPP招商的顾虑焦点，机场投融资模式可结合国企改革政策和调整机场土地性质配比等予以优化以实现带产权招商。

　　按照国务院办公厅印发的《中央企业公司制改革工作实施方案》布置，2017年底前完成全民所有制企业的公司制改革。根据方案中划拨土地处置政策，“经省级以上人民政府批准实施授权经营或具有授权经营机构的企业，其原有划拨土地可采取国家作价出资（入股）或授权经营方式处置”，机场投融资模式可结合国企改革土地政策的予以优化。透过公司制改革，机场拥有的土地得到实际盘活并转变成可经营性用地，机场可以通过以下步骤实现带产权PPP招商：

　　1、机场以土地作价出资设立项目公司，土地出资年限可不长于国家作价出资（入股）或授权经营年限；

　　2、向原建设项目审批机构申请将建设单位法人变更为项目公司；

　　3、以出让项目公司的部分产权为标的，以综合评分法的方式进场竞价交易，择优选择投资人；

　　4、到期后，机场可以依据约定收回项目公司土地使用权或产权，或者继续在国家入资或授权的土地使用年限内向项目公司转让土地使用权。

　　目前，机场土地采取划拨供地。但随着国土部门对划拨供地范围审查日趋严格，机场内的部分带有经营性且在划拨地目录中难以找到对应项的配套设施，如：旅客过夜用房项目，在是否纳入划拨供地范围时争议频发。北京新机场的旅客过夜用房项目目前就遭遇到这一问题，至今为止尚未解决。

　　从国土政策出台发展趋势来看，按照国土资源部等八部委联合印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，划拨供地目录范围仍将进一步缩紧。可以预见到，未来机场内必然会出现有部分配套设施以出让地的形式予以供给。因此，机场应调整自身目光的焦点，将目光由供地方式调整至机场红线范围内土地规划权、土地完整性、供地成本和土地综合开发，等等。机场应着力于土地资源开发规划，进行土地价值分级和策划适宜建设项目，对于具有良好经营前景的土地资源或建设项目寻求土地变性，调整土地性质配比。之后，借助外部专业投资人的力量，共同挖掘这部分变性土地或设施的临空资源价值。

　　与划拨地相比，出让地更灵活且可经营，但成本高于划拨地。但，通过产权式招商方式完全可以收回这部分土地成本。具体实施步骤可参照公司制改革下的产权式招商步骤，所不同的是第一步是以协议出让的方式取得旅客过夜用房等项目的配套设施用地。

　　吸引社会资本参与机场建设，不仅是对国家和行业改革导向的积极响应，同时也是自身发展的内在需求。通过吸引社会资本参与机场建设，不仅能创新机场的投融资体制，改变传统的“资本金+银行贷款”投融资模式，还能减轻建设资金缺口，推动经营管理模式转型，充分发挥社会资本的力量，提升未来经营表现，实现机场可持续发展的需要。

　　在选取社会资本合作的项目和实施招商时，应注意综合考虑工期、质量、市场前景等各方面因素，确定适宜的招商项目；并根据不同项目特点，因地制宜制定招商模式；在招商方案制定前，注意做好定位研究，为项目增值；招商过程中与社会资本充分沟通、推介，了解市场需求；招商方案制定中，开展法律法规方面分析，争取政策支持；在招商后的工程管理中与社会资本密切配合，充分发挥机场、投资人双方优势，实现优势互补。

　　招商仅仅是与社会资本合作的开始，不能招而不管，不能仅强调服务而放弃管理，要在双方签署合同的框架下开展主动管理，强控工期、进度和计划。只有通过招商后的工程管理、合同管理等一系列成体系的有效管理，使机场与社会资本拧成一股绳，项目最终落地实施和平稳运转，招商方能称为取得成功。（作者：朱剑）

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