我国水库移民去移民身份研究

　　水库移民是指因水利水电工程建设征占住房或土地而需要搬迁或进行生产安置的农村人口，属于非自愿移民范畴。此前国内对水库移民身份的相关研究包括移民身份认同变化、边缘状态、庇护关系、社会适应与融入、应然权利、心理健康等方面，只有少数研究针对移民身份本身（如王沛沛从社会学角度研究了在国家权力和群际关系下移民身份的产生和重构、荀晓鲲提出通过社区公益服务来增强水库移民的公民意识以提高移民的社区参与能力），尚缺乏对移民身份的系统研究。我国水库移民众多，纳入后期扶持的移民已经突破2500万人。水电开发仍将是“十四五”期间能源开发的主要方面，水利工程建设仍是我国防洪排涝、节水供水的最主要方式，因此我国水库移民的数量还会持续增加。大量水库移民带着移民身份从事各类生产生活活动，移民身份长期存在且不断被强化，其引起的相关社会效应和对移民自身发展的影响已经不容忽视。本文对水库移民的移民身份的形成、影响和去移民身份的措施进行分析，以期为水库移民相关政策的制定等提供参考。

　　1 移民身份形成的原因

　　“移民”一词在移民制度设计中是一个方便移民工作开展的“标签”，是对移民的特殊社会角色的标签化称呼。水库移民身份本是在移民工作中被客观地赋予的，在相关工作的推进和社会交往中不断被加深，既指水库移民在社会结构中所处的具体化的社会地位，也指水库移民在移民群体中基于群体特征而建构起来的社会身份，尤其是该社会身份所对应的资源优势、权利和义务等，还包含了水库移民的自我认同，在强调与安置地群众的区别、基于移民身份提出相关诉求时体现。

　　1.1 长期的专门化活动：移民身份的自我认知

　　对水库移民开展前期规划、安置实施、后期扶持是一个长期的过程，在这一过程中，移民一直以移民身份参与相关活动，移民身份被认知、接受、确认和不断地强化固化，形成了移民身份的自我认知过程，也形成了对移民这一群体的认同感。

　　在水利水电工程的前期论证阶段，需要召开村民大会进行移民工作宣传，对受影响的移民实物进行丈量、统计、登记、签字、公告等，对补偿政策和安置方式进行讲解，请移民选择安置意愿。在这一系列活动中，移民通过政府的政策宣传对自身的移民身份开始初识，通过对实物进行确认签字开始接受移民身份，通过对安置意愿选择的思考和签字对移民身份进行确认和记忆，并据此安排接下来的生产生活计划。在此后等待安置的过程中，移民身份不断被提醒和强化，移民自身形成了对移民身份获得证实的期待。在移民安置实施阶段，意愿复核、新宅建设、搬迁、入住等动迁安置过程证实了移民的身份，移民在加深对移民身份认识的同时，移民们相互之间也产生了对移民群体的认同感。这一过程不再是简单的认知，已经是对自身移民身份的验证与实践。在后期扶持阶段，需要开展人口登记、验证、核定、公示、上报、扶持资金发放等一系列活动，移民在这些活动中因持续的提醒而固化了对移民身份的认知。

　　我国对水库移民采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法进行安置。在前后数年或数十年基于移民身份的特殊活动中，移民的身份不断地被提醒、被强化、被认同，形成了牢固的自我认知，成为在安置过程中和安置后行为表现的根源。

　　1.2 政府主导的移民政策：移民身份的法制化

　　为了顺利开展大中型水利水电工程移民安置工作，各级政府及相关部门一方面制定了专门的征地补偿移民安置和后期扶持政策、法规、规章、规范性文件等，用于指导移民安置相关工作；另一方面，采取有计划、有步骤的组织方式，成立专门的管理机构，派驻工作组入乡入村，与相关方组成各类联合工作组等，以政府权力的强制性和责任性开展相关工作。根据移民安置政策，移民组织机构在持续的移民安置和后期扶持过程中开展一系列移民工作活动，包括对实物进行公示、对实物调查表的多方确认、为移民建档建卡、与移民签订补偿和安置协议、后期扶持人口核定、给移民兑付后期扶持资金等。专门化的政策、专门化的机构和组织、专门化的工作活动，都是由政府制定、政府主导的，代表着国家对水库移民身份的认定和接纳，移民的移民身份得到法制层面的认定。

　　1.3 安置区互斥的社会交往：移民身份的反向认同

　　移民不可避免地要与安置区居民进行互动交往，移民群体作为安置区的“后来者”与“外来者”，与安置区居民之间的融合往往要经历分割、互斥等过程。移民带着移民身份被安置到安置区，一方面，移民之间因安置前的已有关系和安置过程中的共同利益而紧密联系，移民之间的群体认同感和归属感会增强；另一方面，由于移民身份在日常生产生活中被特殊化，移民在与安置区居民交往中往往经历被边缘化的过程。在移民安置后的较长一段时间里，安置区居民对移民习惯以旁观者的身份处世，对移民缺乏实际的认同感，加之资源分配、村社治理格局被打破及交往习惯差异等，对移民所有排斥，产生了群体之间的断裂。移民群体之间的紧密联系在一定程度上加大了移民与安置区居民之间的距离，而与安置区居民之间的不顺畅交往更使自身的移民身份被提醒、被强化。

　　安置区居民在与移民的交往中往往凭借自己的优势占据主动，有关学者在对移民安置区的调查中发现，经常出现“我们本地人”“他们移民”的话语表述。类似的话语表明，安置区居民将移民群体视为不同于自身的群体，给移民贴上身份标签，且往往带着排斥、偏见甚至歧视。这种互斥的日常社会交往关系，影响了移民对当地生活以及当地人际关系的理解，当话语和行动上的互斥表现出来的时候，移民身份意识逐渐清晰，水库移民的身份被反向建构起来，并获得安置区的广泛认同。

　　2 去移民身份的必要性

　　移民身份是移民工作过程中产生的“标签”，这一标签本应在农民—移民—公民的转变中作为过渡的特殊社会角色，却因移民安置工作的长期性等而长期存在。长期对移民按照移民身份进行管理，加之不断强化的移民群体内在认同和其他群体的外在反向认可，使移民身份更加固化。少数移民已意识到移民有特殊性，对移民的生产生活、社会融入、公民意识的形成等都带来了不利影响，因此去移民身份十分必要。

　　2.1 移民正常生产生活的需要

　　移民身份的长期存在和不断固化，容易使移民产生“特殊意识”：一方面表现为特殊公民心理，认为自己是为国家工程建设需要而搬迁的“国家的人”，只要有需要，政府就应该给予照顾，有超越政策和法律的不恰当期待，在生产生活中遇到困难时，首先想到的是找政府反映问题、获得帮助，而忽略自身解决问题的责任，部分移民群体所暴露出来的“我是移民，吃饭凭啥要交钱”“我为电站建设搬迁，电站要为我免费供电”“是政府把我搬到城里来的，我以前用水不花钱，现在用水也不交钱”就属于此类情况；另一方面表现为挫折心理，当移民安置前后生产生活有反差、安置后生产发展困难、收入恢复不理想时，将症结归咎于自身是移民，对移民安置后重新恢复生计缺乏信心。这两方面的心理都不利于移民在安置后进行正常的生产生活活动，也不利于移民在安置后真正地稳定下来并主动将生活的重心转移到发展生产上来。移民身份的消除可以使移民转变心态，清晰地认识到自己是普通公民，把自己作为“公民”而非“特殊公民”而开展生产生活活动，减少对输血类移民政策和政府帮扶的依赖，从而激发移民自身的主观能动性，提高移民安置效果。

　　2.2 移民社会关系网络重建的需要

　　就农村移民而言，社会关系网络是一个重要的社会资源，不仅是维持和发展生产的重要社会资本，而且还具有一定的社会安全和社会保障意义。在移民安置过程中，移民原有的社会关系网络被不同程度破坏，移民在安置地成为单独的一部分群体，移民的特殊身份是影响水库移民社会关系网络重建的重要因素之一。移民或安置区居民所分别认为的“我是特殊的”“他们是特殊的”观念会一直影响移民在新社会网络中的融合和社会关系重建。要稳妥安置移民，使移民尽快融入新的社会并重建社会关系网络，就需要移民转变社会身份。社会身份的转变不仅仅是农民居住空间的转化、生活习惯的调整、生产方式的转变，也包括对生活前景预期的转变，也是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程，更是移民各种社会关系的重构与在安置区再适应的过程。

　　2.3 规范水电开发环境的需要

　　移民身份的长期存在，不仅影响移民自身的发展，也使部分地方政府在长期的移民工作中产生特殊意识、对水电开发企业存在过高的期待。在水电工程移民安置过程中，部分地方政府以移民安置、促进地方经济发展为由提出超越移民政策的资金要求，如要求项目法人以援建的方式补足迁建城镇及其学校、医院等部分公共建筑的建设资金，补偿建设征地范围外的部分对象，要求项目法人以概算外资金的方式再次分摊地方政府应分摊的扩大规模、提高标准的项目资金，通过对口支持等方式建设与移民无直接关系的促进地方经济发展的项目，对跨省界河上的水电工程要求项目法人按各省平均的方式单独提供支持资金等。移民政策外的诉求，一方面增加地方政府、项目参建单位等相关方的工作成本，另一方面，水电开发作为资源开发的企业行为，过高的资金成本隐形地削弱了开发项目财务效益，增加了企业负担。地方政府对资源开发企业过高的期待，不利于营商环境的优化和当地市场经济的持续发展。

　　2.4 社会和谐稳定的需要

　　移民在一定程度上属于弱势群体，弱势地位可能表现为消极，也可能形成排斥、矛盾和诉求，都不利于和谐稳定社会的建立。有关学者对移民上访情况进行了研究，发现以移民身份为核心的移民上访与一般的群众上访相比，通常情绪更为激烈、行为更为偏激、组织化程度更高，且行为长期化、复杂化。移民身份的长期存在，使移民更容易被有一定组织能力的人所聚集或煽动集体上访。身份决定意识，意识决定行为，在特殊身份下，移民缺乏公民意识，更难意识到自身在法律上的平等地位，对社会责任感不强，可能会导致心理失衡。移民身份的消除和公民意识的培养，有利于移民以“公民”的身份对国家活动产生心理认同和理性对待，减少基于移民身份的特殊公民心理、对政府的依赖心理和对移民群体的从众心理，减少可能的不稳定行为。

　　3 去移民身份的措施

　　3.1 移民工作重心前移，强化移民生产发展从而淡化对移民身份的关注

　　要从实质上并长久地使移民自身淡化对移民身份的意识，最重要的是促进移民生产发展。只有通过稳定的职业和收入，使移民全方位、深入融入安置区的生产生活之中，才能逐步提高移民的自信心，从而让移民在广泛深入的社会交往过程中逐步获得自己的社会地位，摆脱社会处境的边缘性状态，同时也可通过个人和区域的发展减少外界对移民身份的负面关注。强化移民的生产发展要重心前移，即强化移民安置前期的生产发展引导和支持，以前期规划、统筹和投入，为移民及区域的整体生产发展提供适宜的条件，同时弱化后期的持续扶持，减少对移民自由生产发展的关注和对移民身份的持续提醒。前期安置中可采取以下措施：一是以产业带动规划。以产业为先的理念开展移民安置规划，在规划中立足安置区域全局，通过深入分析研究，提出适宜的移民安置优势产业，明确产业发展规划布局，依据产业规划拟定移民安置方案。二是韧性规划。充分考虑移民的长远生计和移民安置区社会经济的可持续发展，提高移民安置规划的韧性。编制适应当地社会经济发展的移民安置规划，使大多数移民在不同自身情况、不同安置方式、不同社会发展情况下能够尽快恢复生计并发展生产，也使移民区及移民安置区的总体规划和布局能够适应未来不同社会发展需求。三是规划统筹。基于地方发展规划、乡村振兴规划，统筹开展移民安置规划，进行安置标准衔接和资源优化配置。在迁建城（集）镇、农村居民点及相关基础设施项目等规划上，不囿于现行安置标准，不限于移民概算资金，注重满足未来发展需求，以规划的统筹、资金的统筹、建设的统筹合力推进区域发展，争取移民安置所需一次到位，为移民和区域内居民夯实发展基础。

　　3.2 优化移民政策，从政策上避免对移民身份的持续认定

　　在移民政策上对移民身份的持续承认是移民身份得到认的根源，也是移民身份长期存在的一个非常重要的因素。要从根本上去移民身份，应从政策的改变着手。

　　一是不再采用具有长期安置特点的安置方式，如逐年补偿或长效补偿安置、土地入股安置（含资产收益扶贫安置）、养老保障安置等方式，已实施的逐步进行转变。这些安置方式都具有长期性甚至继承性的特点，移民始终处于持续安置中，一直未结束安置过程而稳定下来，移民的身份长期持续，移民对移民政策长期依赖。不再实施这类安置方式有利于对移民一次性完成妥善安置，移民被安置后即脱离移民身份，逐步建立公民意识，从而有助于移民正常生产生活的更快恢复。

　　二是取消后期扶持政策。水库移民的后期扶持与前期补偿补助形成移民安置的完整闭环，以共同改善移民的生产生活水平。但就其对移民身份的影响而言，由于后期扶持所具有的历史人口一次界定、后续人口持续认定、所有移民长期扶持的特点，将移民与其他居民进行了区分，并以补助资金的形式予以强调，形成了移民与其他居民之间的制度屏障，一定程度上影响了移民的社会融入和生产发展。取消后期扶持将对移民身份的长期存在有根本性的改变，后期扶持取消后，对实际需要扶持的地区，把急需的建设项目纳入当地乡村振兴规划等，利用库区基金和其他行业的专项资金，有针对性地优先安排实施。

　　3.3 常态化社区管理，从社会参与上强化移民公民意识的培养

　　移民在新行政区域内的村社重组、管理模式直接影响其社会融入程度，可从社区日常管理上入手，增强移民的融入感和原有社区居民的接纳度。一是常态化社区工作。对移民居民点的管理不搞特殊化和神秘化，不对移民村社进行专门化管理，使移民与安置区居民采用同等管理政策，同时公平、公正、公开，减少移民对政策的猜忌。二是引导互动，通过参与社区活动促使移民与安置区居民的融合。移民与当地居民的交往属于异质性交往，为消除两个群体之间的界限以获得群体认同，要首先把自身当成同一社会范畴的成员。个体通过参与社区事务能感到自身的价值存在，这种价值感自然激发起个体对共同体的强烈归属感，因而更积极地获得相应的角色，即“公民身份”。可通过鼓励移民参与社区公共服务、社会公益性活动等，为“移民”成为“公民”提供机会，移民走出自己的熟人社区，融入更为广泛的社区，亲身体验公民生活，参与各种社会服务活动，进而培养移民服务社区及社会的意识，增强公民责任感、形成归属感。同时，使移民被其他居民所了解、认识，通过社会参与形成两个群体之间的合作，通过服务而受到尊重和接纳，有助于当地居民更好更快地对移民形成同理心和认同感，促进相互的融合。

　　3.4 政府主导，从行政方式上消除移民工作特殊化

　　政府主导的持续的移民工作、对移民的特殊对待，是移民身份得以形成和固化的重要原因。逐步去移民身份，与移民接触甚密的日常移民工作方式改变是其中的重点。可从以下措施入手：一是设置常态化移民管理机构。移民管理工作由自然资源管理部门总牵头，分项规划及后续工作由相应的行业部门具体管理，其中农村移民安置规划纳入农业农村主管部门管理，城（集）镇迁建规划纳入城市规划主管部门管理，交通、水利等专项设施规划分别纳入相应主管部门管理，各行业（部门）按照职能职责对相关的规划进行统筹、审核及信息公开，明确资金来源、建设方式和时序安排，并负责指导建设实施和持续的归口管理。二是采取公民化移民工作方式。专门化的移民工作中，工作方式不搞特殊化，工作中不刻意强调移民身份；常态化的政务服务工作中，服务对象为移民的与服务对象为其他公民的同等对待。对移民的相关诉求，不单独给予特殊政策。三是在政策外诉求上，不主张单独支持。对移民及地方政府提出的相关诉求，能采用当前的移民政策内资金和行业资金等合理解决的，纳入移民规划；不能使用前述资金解决的，由政府统一纳入乡村振兴规划、社会发展规划等，由库区基金和其他行业专项资金统筹支持。四是在库区基金的使用方向上，用于移民的用途不变，使用的时间前移，对规划安置的移民及移民安置区，库区基金作为在移民政策外的部分或全部统筹资金用于规划项目，以提高安置效果、夯实移民发展基础；对已建设完成的移民安置区，库区基金不再分散投资，集中用于解决急需改善的项目，改善项目纳入当地规划并优先安排，由库区基金与其他行业专项资金统筹实施。已完成移民安置的移民安置区的发展项目，原则上不使用库区基金，按正常工作程序纳入当地规划由行业专项资金予以解决。

　　4 结语

　　我国水库移民众多，基于去移民身份的管理是未来水库移民工作的必然趋势。本文基于部分研究者对移民身份的研究成果，针对去移民身份进行了探索，提出的措施还需更深入系统的专项研究。移民身份的研究需要基于移民政策，属于社会学、心理学、政治学等多学科的交叉范畴，存在多学科的交叉性、复合性问题，亟待进一步深入研究。

　　来源：人民黄河  2022，44（S1）  作者：石昕川  石林