破解城中村改造难题，广州可以怎么做？

南都讯今年4月28日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。去年以来，因疫情而暴露的广州城中村治理问题，成为广州不得不破除的顽疾。政策引导下，广州接下来如何提升城市治理现代化水平，显得尤为重要。

6月30日，一场主题为“城中村综合改造与超大城市基层社会治理现代化”的学术圆桌会议在华南理工大学举行，来自国内多所知名高校专家和广州相关部门的负责人，就这一话题展开讨论。会上有观点指出，城中村改造是推进中国式现代化广州实践的重要抓手，是推进城市高质量发展的重要引擎，也是推进城市治理能力现代化的重要途径。面对城市发展的新使命、新任务，广州城中村改造必须要有新作为、展现新气象。

学术圆桌会议现场。

广州城中村改造推进相对缓慢

是城市治理的薄弱环节

在全国超大特大城市中，广州是中心城区城中村相对比较集中的城市。南都记者从会上获悉，当前，广州一千多条行政村里面，具备城中村特性的有272个，大概占全市行政村1/4。在城中村居住的户籍人口超过110万人，常住外来人口中，居住在城中村的可能占这座超大城市1/3人口。所以，城中村改造能改善大部分居民的居住环境，但同时，因为涉及人数庞大，改造难度也高。

广州有过改造成功的经验。广州市住房和城乡建设局总工程师唐仪兴介绍了两个案例，一是猎德村改造，没有猎德村的改造就没有猎德大桥，没有猎德大桥，珠江新城CBD就很难建成。第二则是琶洲村的改造，为广州人工智能与数字经济试验区腾出了发展空间。

“经过十年的努力实践，广州的城中村改造取得了一定成效，但推进相对缓慢，与城市高质量发展要求还存在差距。”唐仪兴说。当前，城中村存在建设无序、消防防汛等隐患问题，成为城市治理一个薄弱环节。城中村的改造又尤为重要，无论是后续的发展空间，还是产业升级，都离不开城中村改造，城中村改造是推进城市治理能力现代化的重要途径。

“城中村都没有改造的话，何来中国式现代化。”

唐仪兴说，面对城市发展的新使命、新任务，广州城中村改造必须要有新作为、展现新气象。他提到，广州以往的城中村改造多是依靠市场力量推进，有为政府的作用还没有得到充分的发挥。未来，广州要进一步凝聚社会共识和力量，更好地发挥有效市场和有为政府的作用，积极稳步推进城中村改造，实现广州高质量发展。

企业参与热情降低

政策不稳定和标准不统一是主因

圆桌论坛环节，广州市白云区三元里街道党工委书记肖秀玲，广州城市更新集团有限公司董事长答恒诚，广州现代城市更新产业发展中心（GRID）执行院长江浩，暨南大学公共管理学院教授颜昌武，华南理工大学建筑学院副院长、教授王世福围绕会议主题就“当前城中村综合改造的前景与痛点”“超大城市低效土地使用的创新做法与前景突破”“超大城市基层治理现代化与广州的新经验新作为”等内容进行了探讨。

答恒诚从参与改造的企业角度提到，当前，企业对城中村改造的热情在降低，有几方面的顾虑，一是政策的不稳定性。政策的不稳定，是对城中村改造的一大制约，希望接下来要把相关的政策制定好。二是改造标准不确定。标准如果不统一，在未来的城中村改造中会出现很大争议，希望标准制定时要有定力，确定后要不遗余力地推进。

江浩从观察者的角度指出，广州对城中村的改造一直在探索，当中有过经验也有过教训。他认为，全面深化城中村改造不代表全面开花，而是应先选择重点区域。广州有270多条城中村，不是每条村都需要大改造，有机更新需要同步开展，城中村漂亮与否并不重要，真正需要的是治理。此外，城市更新要考虑和产业的融合，产城定要融合。

颜昌武则希望城中村改造明确两个问题：“城中村是为谁而生的，什么人需要城中村？”“谁需要改造城中村？以及为什么要改造城中村？”他认为，一个超大城市首先是一个有温度的城市，广州是四大一线城市中城中村问题较为突出的一个城市，当城中村改造时，居住在里面的人要搬去哪里？搬走之后能不能住得更好？他期待广州在充分考虑这些问题的基础上，走出一条不一样的路。

王世福的发言和前面有所呼应。他指出，城中村改造应尊重规律，房地产市场不断变化，什么时候改造是最合适的？“空间资源跟公共服务的演替、升级，对应的是人力资源和生活方式的演进，首先要看两个是否匹配，如果匹配，可以先不动，不匹配再来提经济方案，所以是先治病再理财。”

城中村改造要坚持长效机制引领

转变为对“人”的关注

会议上，中山大学政治于公共事务管理学院教授、广州国际城市创新研究中心主任叶林聚焦“超大城市城中村改造的新走向及其治理探讨”作主旨演讲。他梳理了城市更新政策的发展背景与演化趋势，并以广州市城中村改造工作为具体案例，总结出城市更新的两点特征：第一，由单向度的实体规划和物质空间改善转向涵盖经济、社会、文化等更多元、系统的有机更新；第二，政府角色及职能实现市场化与社会化的双面转型，以共建、共享、共治的方式推进高质量发展。同时，他提出基层治理单元是国家治理的根基和底座，是国家治理生命体的细胞。超大特大城市要积极稳步推进城中村改造，坚持长效机制引领、先进观念培育及全面资源统筹的方式，将城市更新作为促进经济发展、提升城市品质、改善民生环境、完善基层治理的重要途径。

城中村问题在超特大城市中普遍存在，本次研讨会上，还有多位高校相关领域专家围绕城中村综合改造与超大城市基层治理现代化提出自身看法和建议。

香港中文大学（深圳）人文社科学院教授、公共政策研究部主任陶然聚焦“城市低效用地再开发的困境与出路”作主旨演讲。他认为，城中村和老旧校区改造容易出现“钉子户困局”“政府多机构管制审批困局”“业主表决困局”的博弈困局，并带来“时间陷阱”。他提到，未来可通过体制机制创新，实现城中村、老旧小区渐进式、滚动式拆除重建，通过采取与同片区存量资源捆绑联动的方式，推动城中村与老旧小区拆除重建与有机更新的合理组合。

清华大学公共管理学院副院长、长聘副教授殷成志则指从超大城市城中村改造现状及战略定位出发，指出近年来城中村改造逐渐由对“空间载体”的关注转变为对“人”的关注，由大拆大建走向有机更新。其中，他强调了城中村改造中安全的重要性，认为在安全上应主要关注人民防空、生态安全以及社会安全三个要点，并结合北京奥体中心大型地下综合体工程、上海青浦区徐泾镇蟠龙城中村改造项目、昆明船房村城中村改造等具体案例进行了阐释。他提出，面对未来的城中村改造工作应坚持两条道路：一是走城乡融合的可持续发展道路，二是科技赋能超大城市城中村改造。

上海交通大学国家安全研究院院长、教授彭勃聚焦“超大城市治理现代化的中国式道路”作主旨演讲。他以“人民城市”为切入点，指出“人民城市”应最大限度地创造美好生活，其根本目标在于服务于人的全面发展，让人成为城市的主人。

据悉，“广州新观察”系列学术圆桌会议创办于2015年，是一个汇聚政、学、研、企各界精英共同探讨当下城市发展和治理问题的学术平台，选题聚焦热点问题，旨在为广州破解城市建设发展中面临的系列难题、实现高质量发展发挥咨政建言作用，有效推动理论研究、学术研讨和成果转化深度融合。本次研讨会为“广州新观察”学术圆桌会议第55期。

南都广州新闻部出品

采写：南都记者蒋臻