德国李斯特养老金计划及对中国的启示

1989年，当还在筹划养老金制度改革的时候，柏林墙倒塌；1990年，东西德合并。在实际合并以前，两国在一些社会和经济问题上达成一致，其中最为重要的一点就是在两国合并后，东德要实行西德现行的货币和社会保险体制。因此，西德的养老金制度扩展至东德，这一协议带来了巨大的变化。由于东德在合并之前，实行的社会主义制度，政府而不是企业家是决策的制定者，资源分配充满着非市场分配的因素。许多东德的企业面临着员工过剩和资本稀缺的问题（Burda，1991）。因此，东西德合并后，东德由于实行了西德的经济制度，失业问题日益严重。失业率升高使得缴纳法定养老保险的人减少，这严重影响了德国养老金体制的稳定性。政府为解决这一问题，决定利用养老制度改革作为一种改变劳动力市场现状的工具，通过让失业者和年老的就业者提前退休，而为年轻人提供更多的就业机会；虽然，在这一定程度上改变了东德的失业数据，但由于失业者与退休者的职业不完全匹配，提前退休并没有从根本上解决东德失业问题。失业的负担转移到了养老金体制上，即原来失业保险承担的负担转向了养老金，这很大程度上减少了1992养老体制改革的效力。总之，在1992年养老金改革设计完后，东西德合并使得养老金制度面临的形势改变。除此之外，人口的转变和实际退休年龄的降低使得养老金制度的可持续问题受到挑战，亟需进一步的改革。

1997年，德国政府针对人口发展和东西德合并带来的问题，开始设计新的养老金制度改革，并计划在1999年实施。这次改革主要包括：在养老金计算公式中加入人口学因素，调整伤残抚恤金，系统的考虑受教育年限。政府决定在计算养老金的方程中加入"人口学因素"（demographic factor），目的是为了保持养老金体制的可持续性，但是这带来的一个直接的后果是养老金替代率将会由1997年70%左右下降至2030年64%。养老金替代率的降低直接影响了保持老年人退休后的生活标准与退休前一样这一目标的实现。为此，养老金体制需要进一步的改革。

因此，可以看到，1972年，1992年，1999年的养老金制度改革虽然在一定程度上缓解了养老金制度的可持续性问题，但并不能从根本上解决人口发展对现收现付制的挑战。预期寿命的延长和生育率的降低共同使得德国人口老龄化逐渐严重（Ludwig, 2010）；据预测老年抚养比会在21世纪的第一个50年，最高将达到55%（Lanzieri，2011）；如果政府继续维持1972年设定的养老金领取额，则养老金缴费率将在 2035年达到总收入的40% （Börsch-Supan&Wike , 2004），这将大大增加企业的非工资劳动成本。这些因素的存在使得德国现收现付制的养老金体制已不可持续。

进入新世纪以来，如同其他大多数的现代福利国家一样，德国正在面临着人口老龄化的重要挑战。人口老龄化的进程被分成了两个方面。一个是生育率的波动，另一个是增长的预期寿命(Ludwig，2010)。人口老龄化进程，像现在和未来短暂时期内将要面临的婴儿潮的退休，现行的低生育率和一个更长的预期寿命，导致了一个更高的老年抚养比（Old Age Dependency Ratio）。正在老龄化的人口，给现行的养老金系统带来的严峻的挑战。正是这种原因德国政府对养老金进行各种改革。

二、李斯特养老金改革计划

（一）计划的提出

2000年，德国劳工部长Walter Riester（瓦尔特·李斯特）开始计划实施其主导的德国养老金体制的改革 。李斯特（也称里斯特）改变以前针对现收现付制本身内部改革的思维，提出要发挥私人养老保险的作用，以弥补现收现付制系统的缺陷。其基本的思想是，通过政府补助的形式来鼓励居民为保证老年时的收入水平进行储蓄。李斯特的改革计划于2001年正式提出，并于2002年1月1日开始实施，被称为李斯特养老金改革计划。

（二）政策目标

第一，保持法定养老金的缴费比率。德国政府的目标是，法定养老金的缴费比率必须在2020年以前低于20%，在2030年以前低于22%（Bundestag, 2000a） 。这一方面是为了限制企业非工资劳动成本的进一步升高，另一方面也是为了更好的权衡代际之间的负担承担。

第二，保持老年人退休后的生活标准与退休前一样。为了实现这一目标，德国政府认为需要将养老金替代率 水平保持在67%以上（Bundestag, 2000a）。

第三，扩大补充性私人养老储蓄。公共养老金的下降可以通过补充性养老（职业或私人）得到弥补。为了达到这一目的，补充养老金应该受到政府的补助，通过税收抵扣或直接向职业和个人养老金计划提供补贴。但这些补充养老金计划并非是强制性的。

李斯特养老金计划的正式提出，使得德国养老金制度成为拥有三大支柱的养老金系统（Bonin 2009）：第一支柱，强制性的公共养老计划（PAYG系统），现由于人口老龄化的原因，面临一个较低的养老金替代率。第二支柱，自愿的职业养老金支柱，员工将自己的税前收入部分转入这一计划，可以享受税收抵扣。第三支柱，自愿的私人养老金（De Deken,2002; Börsch-Supan&Wike , 2004），如李斯特养老金计划。

（三）目标群体

李斯特养老金计划的目标群体：受到法定养老金减少影响的人，如法定养老保险的参保人；农业从业者；公务员；军人；接受失业保险金或领取降低收入能力金（Reduced ability benefit）的人；在家中照料他人的人。自雇者和没有被法定养老金覆盖的雇员 ，不能参与李斯特养老金计划。但自雇者的配偶如果是目标群体的一员，其依然可以作为间接受益者而有资格参加李斯特养老金计划，只要每年储蓄很少的金额（60欧元）就可以享受到政府的全额补助。

（四）补助方式

基础补贴：参与李斯特养老金计划者只要将其税前工资的4%（但是加上政府补助，其最大额不能超过2100欧元）存入其李斯特储蓄账户，就可以得到政府每年154欧元的基础补助。如果参与者不能存入收入的4%，政府的补助将会按其存入的比例进行补助。对于单身的人或者夫妻双方的任何一方都符合参与李斯特养老金的条件的，每个人可以得到154欧元的补助；对于结婚的夫妻中，仅有一位符合参与李斯特养老金计划的条件时，其配偶在储蓄60欧元的基础上，整个家庭就可以获得308欧元的补助。

孩子补贴：如果家中有孩子，每个孩子可以享受到政府的补贴。在2008年1月1日前出生的孩子，可以得到每年每个孩子185欧元的补助；之后出生的孩子，可以得到每年每个孩子300欧元的补助。补助期间为生育孩子父母领取生育津贴的期间。补助一般发放给母亲；在夫妻双方都同意的情况下，也可以发放给父亲。

4%这一储蓄比例以及对于孩子补助金额的多少，并不是开始实施时就确定的，而是逐渐演变过来的。

表一：李斯特养老金计划储蓄比例的变化及相关补助

税收优惠：参与者存入李斯特养老金账户的收入作为特殊支出享受税收优惠。在其退休领取养老金时，每月得到的李斯特养老金需要全额缴纳税收。但是，在那时由于较低的收入和较低的税率，其缴纳的税收相对于退休前较少，因此，在整个期间的税收收益是相当可观的。

自从2008年起，一个年轻的拥有自己职业的人在26岁之前参与李斯特养老金计划，可以得到一次性的补助200欧元。这一措施主要是为了鼓励年轻人提前几年进行自己的养老储蓄，可以得到很大不同的结果。

（五）参与方式

参与李斯特养老金计划的方式是投资一种合格的李斯特养老产品。人们通过储蓄积累的补充养老金必须是安全的，在退休时一定可以安全的获得之前通过储蓄而积累的养老金，要杜绝此过程中的投机行为。李斯特养老金改革计划的设计，很注重消费者的保护，因此，政府对李斯特养老金及相关的投资产品监管严格，任何一个以李斯特命名的产品都必须符合严格的规定。联邦金融监管局会对各种李斯特产品进行评估，以决定其是否符合相关标准。政府这样做的目的是确定只有安全的李斯特产品才能出现在市场上。只有符合条件的产品才能得到政府的补助。在2006年之前，李斯特储蓄产品的提供者需要满足11种条件，但是由于被认为太复杂，这些条件在2006年被简化为6个。

如果能够满足法律规定的条件，银行存款计划、私人养老保险、基金储蓄计划、养老基金或者直接保险等都可以作为李斯特养老产品。由于制度的严格设计，符合标准的李斯特养老金计划产品是德国最安全的养老储蓄计划之一。尽管李斯特养老金计划保证参与者在退休时可以领取到养老金，但是参与者依然要比较不同李斯特储蓄产品或者考虑其他的私人储蓄产品已做出有利于自己的选择 。

（六）养老金的发放

参与者可以在62岁之后取得李斯特养老金（2012年之前为60岁）。在2005年之前，李斯特养老金实行逐月发放；2005年之后，李斯特养老金计划参与者可以在退休时一次性获得自己储蓄金额的30%，剩余的李斯特养老金在其剩余的生命期间内逐月领取。

参与者取消李斯特储蓄合同，或者参与者死亡后没有合法的继承人，其参与李斯特养老金计划期间所得到的所有的政府补助和税收优惠必须逐月退还，另外，受益者如果在欧盟以外的其它地区退休，也要求把所有的收益退还。

三、德国养老保障的第四大支柱-李斯特住房储蓄

住房储蓄在德国已有100多年的历史，其基本思想是以"互助合作"为原则，实现多数人共同融资以实现购房愿望的一种方式；很多人通过住房储蓄这一安全可靠的储蓄模式实现了购买住房的愿望。在德国，住房储蓄银行作为政策性银行，是政府鼓励人们为了筹集住房消费资金而进行的有目的，有计划的专项储蓄的专业银行。其相对于其他购房金融产品具有"先存后贷，利率固定，专款专用，封闭运作"的优势。在履行住房储蓄合同期间，政府会给与住房储蓄者一定的奖励支持，以鼓励人们为购买自己的住房而进行储蓄。由于住房储蓄的风险规避性，其已经成为德国住房市场稳定及不受金融危机影响的一个重要因素。

2008年，李斯特养老金计划与住房储蓄相结合（Wohnriester）,建立了一种新的储蓄产品（被称为是德国养老保障的第四大支柱）。其基本的思想是：在退休以后，住在自有住房的老人可以省下房租以用于其他生活支出。但是利用李斯特住房储蓄合同购买的住房仅限于自身居住，才能获得政府的补助。购买李斯特住房储蓄合同的人，在整个合同期内（包括存款期和贷款期）都可以得到政府的李斯特补助，得到补助的方式与其他李斯特养老储蓄产品一样。这样，李斯特养老金计划实现了与住房政策的结合，一方面实现了人们为老年进行储蓄的目标，另一方面又在国家补助引导的情况下，帮助人们实现拥有住房的愿望。

四、评论

德国养老金制度的目标体现了其社会市场经济制度的特性。德国社会市场经济制度的产生，受到秩序自由主义和天主教的社会教义的影响(Goldschmidt& Rauchenschwandtner,2007)；社会市场经济虽然具有自由市场的一些元素，如私有资产，自由的对外贸易，商品自由交换和价格的自由形成等；但是与自由市场经济不同的是，政府积极主动的对市场的进行调控(H.Enste,2006)。在社会保障方面，其更加注重政府的责任。德国在养老保险方面的目标充分体现了其社会市场经济制度，如为了保证老人退休后的生活标准与退休前一样，其将养老金替代率目标定在67%的水平，并规定一旦低于这一水平，政府有义务进行干预。另外，政府为保证德国企业的竞争力，减少企业的非劳动工资成本，规定法定养老金的缴费率在2020年之前不能超过22%。李斯特养老金计划，正是在这些社会市场经济制度下的目标存在的背景下提出的。

现收现付制体系外建立的积累制的养老金制度。德国在二战之后建立的现收现付制的养老金制度，随着德国人口发展所带来的人口老龄化问题而变得不可持续。李斯特养老金计划之前的改革主要针对于现收现付制自身的改革，如延长退休年龄，在养老金的计算公式中加入人口学因素变量 等。这些改革并不能长期的解决养老金制度的不可持续问题。李斯特养老金计划改变了过去的改革思路，通过政府补助以鼓励居民为自己的老年储蓄，在现收现付制以外，建立一种具有补充作用的积累制的养老金制度。从此，德国养老金制度成为拥有三大支柱的系统。

李斯特养老金主要补助群体为中低收入者（Börsch-Supan& Coppola& Reil-held,2012）。 从李斯特养老金计划的整个补助方式来看，其目的是引导通过政府补助以鼓励居民特别是中低收入家庭，只要较少的储蓄就可以得到政府全额的补助。政府针对的是长期对养老保障的储蓄行为而不是对短期的消费行为提供补助，，这增加了低收入人群参与储蓄的可能性。

李斯特养老金计划实现了各种社会政策的结合。随着计划的发展，其已成为一种集养老政策，税收政策，家庭政策和住房政策的结合，实现了德国养老金制度改革的突破。特别是李斯特养老金计划与住房储蓄的结合，已经为德国住房储蓄业务的发展注入了新的活力，使得其促进了养老制度改革的同时，也为德国住房市场的发展做出了贡献。

五、研究德国养老金制度的意义

在全球人口老龄化的大趋势下，任何建立在现收现付制基础上的养老金制度，都是不可持续的。完全积累制与现收现付制的结合已成为养老金制度改革的方向，从这方面来讲，德国李斯特养老金计划给其他国家的养老金体制的改革提供了一个参考。作为一个国家的社会政策，如何在考虑到自己国家现实情况下，确定一种综合两种方式优点，而又最小化两种方式缺点的路径来主导未来养老金制度的改革，将是大多数国家要面临的一个重要课题。这需要考虑自己国家政治、经济、社会、文化背景。

中国的养老金制度是一种社会统筹与个人账户相结合、以现收现付制为基础的制度模式。随着生育率水平的降低，预期寿命的延长，中国老年抚养比逐渐增加；人口老龄化背景下，中国的养老金制度面临着巨大挑战。延迟退休作为解决现收现付制不可持续问题的一项重要措施已经在中国开始启动；这在增加了缴费年限的同时，推迟了养老金领取的时间，从而减少了养老金的支付年限，这很大程度上缓解了现收现付制的不可持续的问题。但是，随着中国人口的发展，未来必然还会进行养老金体制进一步改革。德国老龄化水平远远超过中国，在2012年，中国65岁以上人口比例为9.4%，而德国为20.9%，德国在养老金制度改革方面的经验，可以作为中国未来养老金制度改革的一个参考。

参考文献

[1] Börsch-Supan, A. and Wilke, C. B. (2004). The German Public Pension System: How it Was, How it will be. NBER Working Paper ,No. 10525

[2] Deutscher Bundestag (2000a). Entwurf eines Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherungund zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens. Drucksache 14/4595, 14,November 2000.

[3] Dominik H. Enste(2006). Soziale Marktwirtschaft aus ordnungspolitischer Sicht. Roman Herzog Institut,München,2006.

[4] Goldschmidt, Nils; Rauchenschwandtner, Hermann (2007) : The Philosophy of Social Market Economy: Michel Foucault's Analysis of Ordoliberalism, Freiburg discussion papers on constitutional economics, No. 07/4

[5] Ludwig, Alexander, and Michael Reiter. 2010. "Sharing Demographic Risk--Who Is Afraid of the Baby Bust?" American Economic Journal: Economic Policy, 2(4): 83-118.

[6] Lanzieri, G. (2011). The Greying of the Baby Boomers. A century-long view of ageing in European populations. Eurostat, 23, 2011.

[7] De Deken, J.J. (2002). Pension and Non-Wage Labor Costs: Modeling a Decade of Reforms inGermany. Journal of European Social Policy, 12, 4, 277-291

[8] Bert Rürup(2000).The German Pension System: Status Quo and Reform Options. National Bureau of Economic Research. 20-21, March 2000

[9] Walter Riester(2012).Die Riester-Rente: Was wollte der Gesetzgeber, wo besteht Änderungsbedarf? Eine Antwort auf die Kritik des DIW. Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung.DIW Berlin. 81. Jahrgang. Seiten 43-53

[10] Axel Börsch-Supan, Michela Coppola, Anette Reil-held(2012). Riester Pensions in Germany:Design,Dynamics,Targetting Sucess and Crowing-In, NBER Working Papaer 18014.

作者为中国社会科学院农村发展所博士后。本文注释省略。返回搜狐，查看更多