从“慎重”到“严控”，撤县建市设区为何按下暂缓键？

风口财经记者 石冰冰

　　2022年政府工作报告备受社会各界关注，其中，在提升新型城镇化质量部分明确提出严控撤县建市设区，引发广泛热议。

　　去年，在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委相关负责人表示“超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区”。一年后，“慎重”变为“严控”，政策再次收紧。

　　梳理近些年的政策我们会发现，行政区划调整趋紧不是偶然——随着许多地方撤县动作频频，这两年，政策要求越来越严，衡量标准越来越高，考量因素越来越多。

　　基于都市圈、城市群的发展看，城市扩容之路一定是高质量的，而不是贪大求全。在这个意义上讲，严控撤县建市设区无疑为在“做大做强”之路上热潮涌动的各个城市，按下了暂缓键。

撤县设区一度成“风潮”

　　近年来，越来越多城市撤县设区（市）的步伐明显提速。

　　民政部数据显示，在2009年底至2019年末的10年间，全国共撤销141个县，同期增加市辖区110个。而在2017年至2021年的5年间，就有74地完成撤县建市或改区。

　　进入“十四五”，众多城市将撤县设区（市）写进日程。据不完全统计，包括咸阳、芜湖、滁州、嘉兴、赣州等在内的多个城市均在“十四五”规划纲要中提出撤县设区（市）。

　　仔细梳理可发现，在争取身份转换的道路上，许多城市并非一帆风顺。成都从2001年开始就多次向国务院申报，将双流县和郫县撤县设区，直到2015年，双流撤县设区才获批，次年郫县获批。自2011年开始谋划行政区划调整的泉州，至今迟迟未落地，而兄弟城市福州、漳州相继圆梦。湖南祁阳、广西横县撤县设市工作也历时6年之久。

成都。图源：视觉中国

　　但不可否认的是，虽撤县建市设区困难重重，但排队的名单却越来越长。那么，撤县建市设区会带来哪些好处？

　　天下城市智库创始人、国资委商业科技质量中心原研究员罗天昊指出，撤县设区带来的最明显变化，就是增加城市经济实力，扩大城市用地权，增强城市密度，有利集中发展经济。

　　“武汉在上世纪90年代就撤掉了所有县，全部设区；杭州撤临安市设临安区，将临安从郊区变为主城区，杭州整个市区面积增加70%以上；洛阳撤掉两个县市，增设两个区，成为河南市区面积最大的城市。可以看到，伴随着城市面积的扩张，城市的发展空间大幅增加，城市的功能覆盖和辐射范围自然就扩大了。”罗天昊说。

政策趋紧不是偶然

　　实际上，前几年国家对“撤县设区（市）”的审批一直比较活跃。

　　以“撤县设区”获批城市为例，2017年、2018年、2019年，全国分别有5个城市、8个城市和6个城市获得批准。在2020年，国家一共批准了9个地级市的“撤县设区”。

　　但是这两年，风向发生了转变，梳理关于“撤县设区（市）”的提法，我们会发现行政区划调整的趋紧并非偶然。去年，在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委有关负责人提出“超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区”时，就曾引起广泛讨论。

杭州。图源：视觉中国

　　今年2月，信号进一步释放。广西和吉林两省民政厅明确表示，各地未经批准，不得自行提出行政区划调整口号，不得对外公开行政区划工作信息。

　　今年的政府工作报告中，提升新型城镇化质量部分，则明确提出了严控撤县建市设区。

　　罗天昊指出，过去国家之所以积极支持撤县设区，是为了推动我国城镇化的发展，让有潜力的城市进一步扩容，做大做强，但在这一过程中，许多城市“大而不强”问题越来越突出。如今政策趋紧，主要是基于当前发展阶段和发展模式之上的权衡。

　　“我们可以看到，在撤县设区实践中，省会城市、副省级城市调整的规模和强度均明显高于一般的地级市，撤县设区为其扩容扫除了障碍。但是也有许多发展相对缓慢的中小城市，急切地加入到撤县设区的队伍中，希望通过撤县设区来帮助发展，这就需要审慎考量了。但可以明确地说，在今高质量发展的命题之下，城市横向扩张的时代即将结束。”罗天昊说。

平衡“体量”和“质量”

　　从“慎重”到“严控”，撤县建市设区为何被按下暂缓键？究其根源，是许多地方在行政区划调整的过程中，发展“体量”和“质量”的不平衡。

　　通常来看，城镇化的持续推进，必然让城市，尤其是大中城市在短期内城区面积和人口规模上迅速扩张，但是一些问题也越来越突出。

　　南开大学周恩来政府管理学院教授赵聚军曾撰文指出，城乡边界模糊加剧了土地城镇化快于人口城镇化的问题，造成了比较突出的“假性城镇化”现象。特别是新设置于中小城市且远离中心城区的市辖区，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基础设施建设水平与中心城区存在巨大鸿沟，与市辖区的建制性质名不副实。

古镇。图源：视觉中国

　　也就是说，严控撤县建市设区，是对一些地方“摊大饼”式的无限扩张现象所导致的行政区划混乱、城市空间结构畸形、公共服务和施政效益低下等问题的及时纠正。

　　对此，赵聚军指出各地在撤县设区的过程中，应以优化城市空间规模为基本目标，着重考虑城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位等因素。一方面，要继续推动中心城市撤县设区，强化中心市区与撤并县市之间的联系，推动市域的整体协调发展。另一方面，由于中小城市的一般地级市的城镇化水平、区域辐射水平、发展前景等均无法与中心城市相提并论，应适度限制中小城市撤县设区，严格审核中小城市的撤县设区行为。